Papieren tijgers

Wetten bevatten institutionele voorzieningen of normen in de zin van gedragsregels, voor autoriteiten (bevoegdheden) of burgers. Een voorbeeld van die laatste categorie is de Wet gedeeltelijk verbod gezichtsbedekkende kleding (Stb. 2018,222), aanleiding voor deze column omdat de handhaving ervan problematisch wordt genoemd. De norm in deze wet luidt: “Het is verboden om in het openbaar vervoer en in gebouwen en bijbehorende erven van onderwijsinstellingen, overheidsinstellingen en zorginstellingen kleding te dragen die het gezicht geheel bedekt of zodanig bedekt dat alleen de ogen onbedekt zijn, dan wel onherkenbaar maakt.“ (art. 1) Dan volgen enkele -mogelijke- uitzonderingen. Degene die handelt in strijd met dit verbod wordt gestraft met een geldboete van de eerste categorie; het is een overtreding (art.2).

Het is nogal gebruikelijk om een sanctie te stellen op overtreding van een gedragsregel. Dit betekent niet noodzakelijk dat hartstochtelijk moet worden gezocht naar overtreders van regels en bestraffing van hen. In de eerste plaats kan dat niet vanwege de schaarste aan handhavingsmiddelen. In de tweede plaats hoeft het lang niet altijd want zoals Montesquieu al schreef is voor een deugdzaam volk weinig straf nodig (boek VI,11). Dat is niet alleen zijn inzicht, maar ook een inzicht uit de moderne sociale wetenschappen. De daarop gebaseerde Tafel van 11 en haar opvolgers (een afwegingskader voor handhaving, bestaande uit elf dimensies) bieden een genuanceerd beeld over de mate van handhaving die nodig is om de orde in de samenleving te bewaren. In dat kader weten wij ook wel raad met ‘gedogen’. In de derde plaats moet het niet altijd omdat we anders in een totalitaire samenleving terecht zouden komen.

Handhaving is daarmee altijd een kwestie van afwegen van mogelijkheden en belangen, op centraal niveau en bij de handhavers zelf. Daarbij kan een rol spelen dat het verstandiger is een andere strategie te voeren, een die is gericht op aanleren in plaats van via bestraffing op afleren. In het geval van de onderhavige wet komt daar nog iets bij. Uit de wettekst moet je afleiden dat de politie de primaire handhavingsinstantie is. Die moet dus de aanpak van deze overtreding afwegen tegen andere. Maar het verbod betreft allerlei ruimtes waar andere en nogal verschillende instanties de baas zijn, zoals schoolbesturen en OV-directies. Die zullen zelf ook een afweging maken voor zij dit verbod gaan (laten) handhaven. Er zijn dus meer spelers bij de handhaving betrokken. In geval van strafrechtelijke handhaving spelen voor de effectiviteit ervan diverse factoren een rol, zoals: de geschikte zwaarte van de sanctie, de consistentie in de handhaving, de snelheid van afhandeling en de mogelijkheid van alternatief gedrag. De geluiden in de media doen vermoeden dat die voorwaarden niet alle zijn vervuld.

Er zijn heel veel normen die niet of nauwelijks actief worden gehandhaafd. Zijn die wetten nu papieren tijgers? Dat hoeft niet. Uit het voorgaande blijkt al dat het er van afhangt hoeveel handhaving nodig is om de regel haar werking te laten hebben. Daarnaast speelt een rol dat normen geen orders zijn die blind moeten worden opgevolgd maar dat soms hun betekenis is dat zij tot discussie leiden binnen de rechtsgemeenschap. Dat is wel de communicatieve functie van regels genoemd en die kan in dit geval een rol spelen. En wetten die geen sanctie hebben of niet worden gehandhaafd, kunnen ook nog een symbolische functie hebben. Dat is niet zonder betekenis. Daarmee wordt uitdrukking gegeven aan de waarden die in een samenleving belangrijk zouden moeten zijn. Dat kan op zich al effectief zijn. Het kan sommige groepen het gevoel geven dat zij erbij horen, getuigen van een hoge mate van inclusiviteit in de samenleving. Het grondwettelijk verbod van discriminatie kent als zodanig geen sanctie maar onderzoek van de Nijmeegse rechtssocioloog prof. Cees Groenendijk (1986) liet zien dat de invoering van het verbod werkte doordat het de positie van minderheden en hun belangenbehartigers in maatschappelijke verhoudingen versterkte. Ook papieren tijgers kunnen tanden hebben. Daarom nog iets over deze wet zelf.

Er zijn allerlei redenen waarom deze wet ongewenst is. Voor mij als burger is het belangrijkste dat zij mensen onnodig buitensluit. Daarbij kan ik zo drie contraproductieve effecten bedenken: het maakt allochtone vrouwen bang, het maakt allochtone vrouwen bewust waardoor zij juist wel een nikab gaan dragen, en vooral: het bevestigt autochtonen die bang zijn voor een ‘islamitisch gevaar’ in hun angst omdat de wetgever doet alsof daar reden voor is. Als symbool vind ik het een riskante, ja, een foute wet. Vanuit een wetgevingsperspectief zijn er ook de nodige bezwaren tegen deze wet. In de eerste plaats is er in kwantitatieve zin sprake van een non-probleem. In de tweede plaats voegt de wet, zoals de Raad van State in zijn advies al opmerkte, in feite niets toe aan de eerder al bestaande mogelijkheden in bepaalde situaties het dragen van een nikab te verbieden. Men denke aan de Wet op de identificatieplicht en de huisregels van de diverse instellingen en organisaties. Het wetgevingsbeleid houdt in dat je dan geen wet maakt.

De wet die er nu is, is een riskante papieren tijger en ik zal blij zijn als dank zij de problematische handhaving de wet in de praktijk een tandeloze tijger zal zijn.

Prof. Gert Jan Veerman is hoogleraar wetgeving en wetgevingskwaliteit aan de Universiteit Maastricht.