'Een zooitje ongeregeld': wat de Brexit leert over het belang van een basisvertrouwen in het parlementaire besluitvormingsproces

Toen ik onlangs nog eens over mijn boek mocht vertellen, trof ik in het publiek een tegenspreker die mij voorhield dat elke erkenning van het belang van regels en rituelen in de politiek een zwaktebod inhield. Politiek moest, nee ging uitsluitend over inhoud. Al het andere was (mijn woord) onbenullig.

In de trein terug moest ik aan Joop den Uyl denken, die furieus kon worden als politiek ‘maar spel’ genoemd werd. Den Uyl koesterde grote eerbied voor de herstelde parlementaire democratie van na de Tweede Wereldoorlog. Om dit systeem goed tot zijn recht te laten komen, was sterke tegenmacht van het parlement tegenover de regering een vereiste. Debatteren, opponeren, meeregeren: voor Den Uyl was dit alles een zeer ernstige zaak.

Dat betekende niet dat Den Uyl het belang van regels en rituelen in het parlementaire debat ontkende. Integendeel – juist omdat een open, democratisch en fatsoenlijk debat hem een ernstige zaak was. Den Uyl was geen procedurefetisjist, maar wel een kenner van de grondslagen van de parlementaire werkwijze. Methodes van straatpolitiek, zoals Nieuw Links hem eind jaren zestig probeerde op te dringen, daarvan moest de PvdA-leider niets hebben.

‘Er is een andere manier van oppositie voeren: boe roepen, weglopen tijdens een debat. Dat vind ik niet alleen een kwestie van slechte stijl, ik ben er ook van overtuigd dat een democratische partij alles moet vermijden wat de Kamer in diskrediet kan brengen.’

Den Uyls verre voorganger Van der Goes van Naters was in 1953 nog wat scherper, in reactie op een ‘reaguurder’ die boos vaststelde dat de Kamer meer belangstelling leek te hebben voor haar eigen reglement dan voor een regeling voor getroffenen van de Watersnoodramp. De PvdA’er vond dat ‘een gevaarlijk grapje’. In stevige bewoordingen wierp hij tegen dat ‘een efficiënte, juiste en krachtige werkwijze van de Kamer’ van vitaal belang was voor de ontwikkeling van de Nederlandse democratie. ‘In de tijd van Hitler hebben wij heus wel afgeleerd dat, wat tot versterking van de democratie kan leiden, onbelangrijk te vinden […].’ Zijn boodschap was helder: wie de instituties van de democratie niet serieus wilde nemen, bracht de democratie zelf in gevaar.

We hoeven maar naar de overzijde van de Noordzee te kijken om die stelling geïllustreerd te zien. Een BBC-commentator sprak bij gelegenheid van de terugkeer van het parlement (nadat het begin deze maand eerder dan gebruikelijk naar huis was gestuurd) van aanhoudend procedureel onrecht ‘dat neigde naar despotisme’.

In discussies over de rol van het parlement in de brexit gaat het al tijdenlang vooral over procedures en constitutionele conventies: over gebruik en misbruik van het reglement van orde, over conventies inzake schorsing van het parlement in de aanloop naar Queen’s Speech, over bepalingen omtrent vervroegde verkiezingen in relatie tot een eventuele motie van wantrouwen, over scheiding der machten, en ook over uitspraken en gedragingen die de grenzen van het tot dan toe betamelijke ver overschrijden.

Vanzelf gaat de discussie dan ook over de rol van de voorzitter. Helemaal in het Britse geval, waar de parlementaire werkwijze voor een belangrijk deel is gegrondvest in ongeschreven conventies en de speaker een nogal grote margin of appreciation geniet.

John Bercow is al veelvuldig bekritiseerd om zijn eigengereide ordevoorstellen en ‘constitutioneel vandalisme’ – vooral in de ogen van zijn eigen regeringspartij. Door ruim gebruik te maken van zijn handelingsvrijheid om bepaalde amendementen en moties op de agenda toe te laten en andere niet, heeft Bercow zichzelf gevaarlijk dicht in de buurt gebracht van politiek inhoudelijke keuzes.

Toch houdt Bercow de steun van een (overwegend oppositionele) meerderheid, vooral vanwege zijn onvermoeibare en uiterst scherpe verdediging van de rechten van het parlement. Onlangs beloofde hij in een lezing nog ‘procedural creativity’ in het geval Boris Johnson zou vasthouden aan zijn plan om de nieuwe wet ter voorkoming van een no deal brexit naast zich neer te leggen.

Van een vergelijkbare situatie in het Nederlandse parlement kunnen we ons nauwelijks een voorstelling maken. Hoe kan dat? Emeritus ‘professor in politics’ David Judge heeft het fundamentele probleem – ik zou liever zeggen: het fundamentele verschil in parlementaire cultuur – deze zomer helder in een blogpost uiteengezet.

Het Britse politieke stelsel kent van oudsher een zeer geprivilegieerde positie toe aan de regering. De regering dicteert de agenda – niet alleen in de praktijk, zoals ook in Nederland wel het geval is, maar ook formeel: regeringszaken hebben standaard voorrang (Standing orders, art. 14). Uitzonderingen op deze regel zijn beperkt: er worden enkele dagen op de agenda gereserveerd voor de behandeling van initiatiefwetsvoorstellen en er zijn dagen aangewezen waarop backbenchers en oppositie hun zegje kunnen doen, maar de timing daarvan wordt door de regering bepaald.

Sinds de 19^e eeuw al doet het parlement via opeenvolgende institutionele hervormingen pogingen om een meer evenwichtige, of op zijn minst meer gunstige balans tussen de uitvoerende macht en de wetgever te krijgen, om meer parlementaire en publieke verantwoording over regeringsbesluiten af te dwingen. Deze pogingen zijn ten dele succesvol geweest, maar hebben het ‘hegemoniale denken’ van de uitvoerende macht niet gebroken.

De regerende partij, aldus Judge, valt steeds weer voor de verleiding om weinig belang te hechten aan een cultuur van transparantie en parlementaire controle bij het formuleren en implementeren van beleid. Tegelijkertijd beroept diezelfde regerende partij zich voor het beargumenteren, toetsen en legitimeren van haar beleid wel op parlementaire representatie en parlementaire soevereiniteit. In het Britse bestel heeft de regering het parlement niet nodig om te regeren, wel om zich te legitimeren.

Legitieme machtsuitoefening is immers niet uitsluitend een kwestie van politieke input (het kiezersmandaat en de inbreng van de achterban), of van politieke output (het resultaat dat telt). Dat wat er in de tussenliggende tijd gebeurt, tussen politieke input en beleidsmatige output, is ook van vitaal belang voor een politiek stelsel.

En dat is waar de huidige en vorige regering een historische misstap begaan. Nog één keer Judge: ‘While all modern UK governments, pre-2106, might have sought the practical circumvention of these processes, nonetheless, they all acknowledged their normative centrality to the legitimation of their actions.’

Met andere woorden: het zijn uiteindelijk niet de materiële beslissingen die in een parlement genomen worden die legitimiteit verschaffen, maar de manier waarop die beslissingen tot stand komen. Vertrouwen in het handelen van een parlement vloeit voort uit een werkwijze die door alle betrokkenen wordt geaccepteerd: een werkwijze die een zekere gemeenschappelijke basis kent en aansluit bij de verwachtingen die men van een parlement heeft. Alleen wanneer die gemeenschappelijke basis voldoende aanwezig is, zullen politieke opponenten zich uiteindelijk neerleggen bij de uitkomst van hun politieke strijd – niet omdat ze het inhoudelijk eens zijn geworden, maar omdat ze zich kunnen verzoenen met de gang van zaken.

In het vergiftigde klimaat van de brexit is deze gemeenschappelijke basis uiterst fragiel gebleken, zeker nu de regering haar meerderheid heeft verloren. In de Britse politieke cultuur is de enige omgang met de tegenstander deze een totale nederlaag toe te brengen, niet om zich daarmee te verzoenen. ‘May I just ask... colleagues please to lower the decibel level and to treat each other as opponents and not as enemies’, was de veelzeggende uitroep van Bercow afgelopen week.

Precies hierin ligt het verschil met meer compromisgerichte culturen, zoals de Nederlandse: een cultuur die integrerend werkt en de mogelijkheden openhoudt voor samenwerking tussen vertegenwoordigers van heel verschillende signatuur, die het uiten van meningen en kritiek maar ook het nemen van besluiten faciliteert. Dat heeft de Tweede Kamer dan vóór op de moeder aller parlementen.

Carla Hoetink is politiek historica, universitair docent aan de Radboud Universiteit Nijmegen, en auteur van 'Macht der gewoonte. Regels en rituelen in de Tweede Kamer na 1945'.