Zestig jaar Benelux: van Economische Unie tot Projectmatig Samenwerkingsverband

Het is ons niet bekend wie de naam Benelux ooit heeft bedacht en wanneer dat juist gebeurde. Vast staat dat de naam met de drie lettergrepen die elk naar één van de drie lidstaten verwijzen, goed aansloeg en al gauw in allerhande contexten werd, en nog steeds wordt, gebruikt. Wat minder goed geweten is bij het brede publiek, is dat de Benelux ook een internationale organisatie is. Een internationale organisatie die dit jaar bovendien haar zestigste verjaardag viert – althans als je telt vanaf het sluiten van het Verdrag tot instelling van de Benelux Economische Unie in 1958. Maar eigenlijk bestaat de Benelux al ruim tien jaar langer, sinds de drie nationale regeringen die tijdens de Tweede Oorlog in ballingschap waren begin september 1944 een douane-unie oprichtten.

Ten tijde van het vorige jubileum van de Benelux, toen deze in 2008 vijftig kaarsjes uitblies, bestond er enige onduidelijkheid over de toekomst van de organisatie. Het oorspronkelijke verdrag uit 1958 was voor een (weliswaar verlengbare) duur van vijftig jaar gesloten, en dat was voor de drie lidstaten de aanleiding om zich te bezinnen over de toekomst van de Benelux. Sinds het ontstaan van de Benelux was er immers veel veranderd: de Europese eenmaking had het Benelux-proces overvleugeld en België was door de opeenvolgende staatshervormingen ingrijpend veranderd, en dat had ook zijn gevolgen voor de samenwerking in de betrokken beleidsdomeinen. Het voortbestaan van de Benelux zelf werd slechts door een enkeling in vraag gesteld, maar het was wel voor iedereen duidelijk dat de organisatie nood had aan een nieuwe schwung.

De nieuwe Benelux

De vijftigste verjaardag werd dan ook aangegrepen om de doelstellingen van de organisatie weer scherp te krijgen, en om de ietwat barokke structuur van de Benelux te versoberen. Dat mondde in juni 2008 uit in een nieuw verdrag, dat de Benelux Economische Unie omvormde tot de Benelux Unie. Die “nieuwe” Benelux kreeg een ruim mandaat: het verdiepen en uitbouwen van de onderlinge samenwerking, het vervullen van een voortrekkersrol binnen de Europese Unie en het versterken en verbeteren van de grensoverschrijdende samenwerking. De Benelux richtte zich voortaan niet alleen op de verdere ontwikkeling van een economische unie tussen de landen, maar ook op duurzame ontwikkeling en op samenwerking inzake justitie en binnenlandse zaken. Het Benelux-Verdrag zelf werd omgevormd tot een kaderverdrag, zonder al te gedetailleerde regelingen, waaraan de lidstaten via vierjaarlijkse werkprogramma’s invulling geven.

Benelux en EU

Het vervullen van een voortrekkersrol in Europa en een flexibele aanpak staan centraal bij de Benelux. Vooreerst de relatie met het Europese integratieproces: al bij de start van dat proces had de Benelux een bijzondere positie ingenomen. Artikel 350 van het Werkingsverdrag van de Europese Unie stelt dat het EU-recht geen beletsel vomt voor het bestaan en de voltooiing van de regionale unie tussen België, Luxemburg en Nederland, voorzover de doelstellingen van die regionale unie niet bereikt zijn door toepassing van het EU-recht. Met andere woorden: binnen de Benelux mag men altijd verder gaan dan wat op Europees niveau is afgesproken. Daardoor kan de Benelux ook de rol vervullen van een proeftuin voor oplossingen die later tot de rest van Europa worden uitgebreid. Op centrale domeinen zoals de interne markt en het vrije personenverkeer (Schengen) is dat in het verleden ook al gebeurd, en die ambitie bestaat ook nu nog op een aantal technische domeinen, zoals samenwerking rond wegvervoersinspectie.

Hoge ambities

Een meer flexibele en projectmatige werking moest de Benelux ook bevrijden van zijn wat stoffige imago: door te werken met vierjaarlijkse werkprogramma’s, waarover een brede consultatie plaatsvindt en die ook verder worden uitgewerkt in concrete jaarplannen, houdt het comité van ministers van de Benelux de vinger aan de pols van de samenwerking, zodat die ook gelijke tred houdt met de internationale maatschappelijke ontwikkelingen. Zo werden voor 2018 drie bijzonder actuele thema’s, namelijk duurzaam transport, energietransitie en e-governance, als prioriteiten naar voren geschoven. Naast een grotere mate van inhoudelijke flexibiliteit werd er ook plaats gemaakt voor flexibiliteit in de scope van de samenwerking, volgens het concept “Benelux-plus”, waarbij in sommige gevallen de buurlanden of buurregio’s zoals Noordrijn-Westfalen aansluiten.

De Benelux-samenwerking staat ook niet op zich, maar maakt deel uit van een breder netwerk van politieke, ambtelijke en soms ook verdragsrechtelijke afspraken en contacten tussen de landen onderling. Daarbij heeft met name de bilaterale Vlaams-Nederlandse samenwerking een hoge vlucht genomen. Dat die vormen van samenwerking elkaar niet uitsluiten maar eerder complementair zijn, zien we op het vlak van hoger onderwijs, waar een bilaterale aanpak in het kader van de Nederlands-Vlaamse Accreditatieorganisatie en een recente Benelux-beschikking over de automatische gelijkwaardigheid van diploma’s naast elkaar bestaan. Dat alles vanuit de geest dat internationale organisaties geen doel op zich zijn, maar steeds ten dienste staan van de burger. Met dat doel voor ogen staat de Benelux nog een mooie toekomst te wachten.

Prof. Dr. Jan Wouters is hoogleraar Internationaal Recht aan de KU Leuven. Maarten Vidal is beleidssecretaris bij de Nederlandse Taalunie.