De EU en de nationale rechtsstaat: the carrot or the stick?

In de Hofvijver van maart schreef ik onder de titel ‘EU en de rechtsstaat in de lidstaten: wat is verder mogelijk?’ al iets over de mogelijkheid voor de EU om rechtsstatelijke deficiënties in lidstaten mede aan te pakken. Ik noemde onder andere het inbouwen van voorwaarden en daaraan gekoppelde monitoring ter zake van subsidies: “geen fondsen (korting op de fondsen) als structureel en flagrant de in art. 2 VEU genoemde waarden worden geschonden; en/of extra fondsen als gebreken bij de naleving daarvan worden gerepareerd en structureel opgelost. Daar horen dan ook een goed toezicht en monitoring bij, maar het zou de moeite waard zijn om rondom art. 7 (en dus art. 2) VEU een flankerend geheel te hebben van niet alleen het Rule of Law Framework van dialoog met de betrokken staat, maar ook bestaande uit financiële consequenties.” Daarbij zou overigens verder ook gedacht kunnen worden aan een integratie van rechtstatelijke voorwaarden in aanbevelingen en aan maatregelen in de context van het begrotingstoezicht en het Europese Semester.

Nieuw financieel kader

In mei 2018 presenteerde de Commissie het ontwerp voor een nieuw financieel kader voor de jaren 2021-2027. Daaruit blijkt dat de Europese Commissie onder meer wil dat subsidies die landen krijgen afhankelijk worden van de mate waarin een lidstaat zich houdt aan de EU-wetgeving. De Europese Unie moet in staat zijn om toegang tot subsidies tijdelijk op te schorten, te reduceren of te weigeren als een lidstaat zich schuldig maakt aan inbreuk van EU-regels. Dat plan staat in een voorstel voor een Verordening van het Europees parlement en de Raad inzake de bescherming van de begroting van de Unie in geval van fundamentele tekortkomingen op het gebied van de rechtsstaat in de lidstaten (COM(2018)324).

In deze Verordening wordt eerbiediging van de rechtsstaat als basisvoorwaarde betiteld voor het vertrouwen dat EU-uitgaven in de lidstaten voldoende worden beschermd. Zo staat onder meer in de toelichting: “om de financiële belangen van de Unie te beschermen tegen het risico dat algemene tekortkomingen op het gebied van de rechtsstaat in een lidstaat leiden tot financieel verlies, dient de Europese Unie de mogelijkheid te worden gegeven om in dergelijke gevallen passende maatregelen vast te stellen.” Hoe en door wie? Door een besluit van de Raad op een voorstel van de Commissie. Net als in de context van het Europees Semester wordt de RQM (reverse qualified majority) voorgesteld: het besluit van de Raad wordt geacht te zijn vastgesteld door de Raad tenzij deze binnen een maand bij gekwalificeerde meerderheid besluit om het voorstel te verwerpen.

Waakzaamheid geboden

Wel wil de Commissie ervoor waken dat de gevolgen van de door de EU te nemen maatregelen voldoende betrekking hebben op het doel van de financiering. Ook moet ervoor gezorgd worden dat de gevolgen worden gedragen door degenen die voor de vastgestelde tekortkomingen verantwoordelijk zijn.

De concept Verordening bepaalt dat passende maatregelen worden genomen als een algemene tekortkoming op het gebeid van de rechtsstaat in een lidstaat de beginselen van goed financieel beheer of de bescherming van de financiële belangen van de Unie aantast of dreigt aan te tasten. Onder een algemene tekortkoming wordt verstaan, een wijdverbreid of zich herhalend handelen of nalaten dan wel maatregel. Kortom, een structurele of systematische deficiëntie.

Tekortkomingen toetsen

Wanneer is er nu sprake of kan er sprake zijn van zo’n algemene tekortkoming die tot maatregelen kan leiden? Dat is het geval als het goed functioneren in het geding is van autoriteiten die de begroting van de EU uitvoeren, van onderzoeks- en vervolgingsinstanties, van de rechterlijke macht, van preventie en bestraffing van fraude en corruptie en terugvordering en samenwerking met OLAF. In algemene zin is hier sprake van bij het in gevaar brengen van de onafhankelijkheid van de rechterlijke macht, het niet voorkomen of corrigeren van onrechtmatige beslissingen van overheidsinstanties, dan wel het beperken van de beschikbaarheid van rechtsmiddelen.

Wat kan de Commissie dan voorstellen (art. 4)? Een schorsing van betalingen of van de uitvoering van (of zelfs beëindiging van) juridische verbintenissen; een schorsing van programma’s en van vastleggingen, dan wel een korting daarin en een schorsing van betalingen. Cruciaal daarbij is dat de maatregel die de EU neemt evenredig moet zijn aan de aard, de ernst en de reikwijdte van de algemene tekortkoming.

Aan een voorstel van de Commissie voor een maatregel gaat vooraf dat de Commissie aan de lidstaat een kennisgeving zendt en om informatie vraagt, die de lidstaat verplicht is om te verschaffen. Wanneer de algemene tekortkoming is opgeheven kan de Commissie de Raad voorstellen de maateregelen geheel of gedeeltelijk op te heffen.