Te weinig, net op tijd?

Grondwetshervorming en wetswijzigingen ter bescherming van het Duitse Bundesverfassungsgericht

Ook Karlsruhe niet veilig

In Duitsland waande men zich lange tijd relatief veilig voor een omverwerping van de vrije democratische rechtsorde en een "kaping" van het politieke systeem door antidemocratische krachten. Dit had enerzijds te maken met het bestaan van een sterk politiek centrum, waarin men het erover eens was dat (vooral rechts-)extreme partijen door middel van een cordon sanitaire op veilige afstand van elke politieke macht gehouden konden worden. Anderzijds was er, ondanks alle politieke meningsverschillen, een groot vertrouwen in de staatsinstellingen en de in het systeem van de Grundgesetz ingebouwde mechanismen van de weerbare democratie – in de eerste plaats een onafhankelijk en sterk Constitutioneel Hof.

Die toenemende zwakte van het politieke centrum, de snelle opkomst van met name de AfD – een partij die volgens de inschatting van de binnenlandse veiligheidsdiensten in grote delen als “aantoonbaar extreemrechts” en systeemvijandig kan worden beschouwd – en niet in de laatste plaats de ervaring met de gelijkschakeling dan wel uitholling van de constitutionele hoven in Hongarije en Polen hebben de afgelopen jaren echter geleid tot een heroverweging. Deze ontwikkelingen hebben in het politieke midden het besef doen rijpen dat er ook in Duitsland slechts een kleine draai aan een paar, grondwettelijk niet specifiek beveiligde, stelknoppen nodig zou zijn om het Constitutioneel Hof in zijn werk en onafhankelijkheid aanzienlijk te belemmeren. Dat betreft ook het op middelbare termijn politiek in het gareel te krijgen, mocht in de Bondsdag een partij een meerderheid behalen die dit nastreeft.

De verkiezingssuccessen van de AfD in verschillende Oost-Duitse deelstaten in de herfst van 2024 hebben definitief aangetoond dat dit geen onrealistische dystopie is; in het deelstaatparlement van Thüringen beschikt de AfD inmiddels over een blokkerende minderheid, waarmee zij niet alleen de benoeming van nieuwe rechters bij het Constitutioneel Hof van de deelstaat, maar ook de bezetting van andere sleutelposities kan blokkeren – en dit volgens mediaberichten ook daadwerkelijk doet.

Tegen deze achtergrond is in december 2024, na ongeveer een jaar intensief debat, een aantal belangrijke wijzigingen aangenomen door de Duitse (grond)wetgever.

Wat wel en niet gewijzigd is

Tot aan de hervorming van december 2024 waren slechts enkele kernpunten met betrekking tot de samenstelling ("federale rechters en andere leden") en de verkiezing (voor de ene helft door de Bondsdag en voor de andere helft door de Bondsraad) constitutioneel vastgelegd. Al het overige – het aantal rechters en de indeling van het Hof in twee senaten, de ambtstermijn van de rechters, de geldende leeftijdsgrens, evenals vele andere details over de werkwijze van het Hof – was ofwel enkel geregeld in de wet op het Federaal Constitutioneel Hof (Bundesverfassungsgerichtsgesetz) – een gewone federale wet die door een simpele meerderheid in de Bondsdag gewijzigd kan worden – of zelfs helemaal niet wettelijk vastgelegd.

De aangenomen wijzigingen zijn gericht op het versterken van de institutionele onafhankelijkheid van het Constitutioneel Hof en het beschermen tegen partijpolitieke beïnvloeding. De belangrijkste vernieuwingen zijn:

Vastlegging van de structuur van het Hof in de Grondwet

Artikel 93 en Artikel 94 van de Grundgesetz (GG) zijn zodanig gewijzigd dat zowel het aantal senaten (twee) als het aantal rechters per senaat (acht) grondwettelijk zijn vastgelegd. Hierdoor wordt voorkomen dat een toekomstige parlementaire meerderheid door eenvoudige wetswijzigingen de samenstelling van het Hof kan veranderen.

Constitutionalisering van het ambtstermijn en leeftijdsgrens van de rechters

De ambtstermijn van twaalf jaar zonder mogelijkheid tot herverkiezing en de leeftijdsgrens van 68 jaar zijn expliciet in Artikel 94 GG opgenomen. Dit moet voorkomen dat een toekomstige regering tot court packing kan overgaan, door bijvoorbeeld ineens extra vacatures voor rechters te creëren, na een vooropgezette verlaging van de leeftijdsgrens, teneinde die vacante posities te laten bezetten door politieke medestanders.

Autonomie van het reglement van orde van het Constitutioneel Hof

Door een wijziging van § 1 van de wet op het Constitutioneel Hof (BVerfGG) krijgt het Hof nu de bevoegdheid om zijn interne reglement zelfstandig vast te stellen. Hiermee wordt vermeden dat het parlement via wijzigingen in interne procedures invloed kan uitoefenen op het werk van het Hof.

Mechanisme voor vervangingsverkiezingen bij blokkades

Om politieke blokkades bij de verkiezing van nieuwe rechters te voorkomen, is in § 7a BVerfGG een regeling voor een verkiezing door het andere kiesorgaan opgenomen dat in de plaats komt van het eigenlijk eerstaangewezen oorspronkelijke kiesorgaan. Mocht de Bondsdag of Bondsraad (afhankelijk van welke kamer aan de beurt is om een rechter te kiezen) er niet in slagen om binnen drie maanden met de eveneens in de BVerfGG (Artikels 6 en 7) vastgelegde tweederdemeerderheid een nieuw lid van het Hof te kiezen, dan zal deze verkiezing door het andere kiesorgaan worden doorgevoerd, met dien verstande dat de verkozen rechter als door de oorspronkelijk kiesgerechtigde kamer verkozen wordt beschouwd.

Er zijn echter ook enkele belangrijke wijzigingen die in het voorafgaande politieke en wetenschappelijke debat[1] wel zijn overwogen maar uiteindelijk in de grondwetswijziging en hervorming van de BVerfGG niet zijn meegenomen.

Instemmingsplicht van de Bondsraad voor wijzigingen aan de BVerfGG verworpen

De Duitse wetgevingsprocedure kent, in specifiek door de Grundgesetz aangewezen gevallen, een instemmingsplicht van de Bondsraad voor een wijziging van bepaalde federale wetten. Het gaat dan veelal om gevallen waarin deze wetten de rechten en plichten of de financiën van de deelstaten direct raken. In alle andere gevallen (de norm) kan de Bondsraad wel bezwaar maken, maar dat mag door de Bondsdag worden overstemd. Er waren overwegingen om toekomstige wijzigingen in de BVerfGG of bepaalde onderdelen daarvan alleen mogelijk te maken met instemming van de Bondsraad (of als alternatief via een besluit van het Hof zelf). Dit voorstel werd uiteindelijk verworpen, omdat men vreesde dat dit zou leiden tot een patstelling tussen de Bondsdag en de Bondsraad.

Bescherming van de constitutionele hoven van de deelstaten niet opgenomen tegen politieke beïnvloeding

Een ander voorstel was om vergelijkbare beschermingsmechanismen in te voeren voor de constitutionele hoven van de zestien deelstaten. Aangezien deze rechtbanken van groot belang zijn voor de federale structuur van Duitsland, en aangezien politieke aanvallen op deze hoven op deelstaatsniveau vooralsnog waarschijnlijker lijken dan op federaal niveau, werd gedebatteerd of zij eveneens beter beschermd moesten worden tegen politieke beïnvloeding. Dit punt werd uiteindelijk niet opgenomen, omdat men wilde voorkomen dat er te sterk werd ingegrepen in de bevoegdheden van de deelstaten.

Nog steeds te veel lacunes

De hervorming van december 2024 is zonder twijfel een stap in de juiste richting, weg van de naïeve opvatting dat Duitsland en zijn Constitutioneel Hof louter door morele grenzen en een vermeende politiek-culturele consensus beschermd zouden zijn tegen aanvallen op de bestaande orde van autoritaire populisten.

De wijzigingen – met name de grondwettelijke vastlegging van structurele kenmerken van het Constitutioneel Hof in Karlsruhe – bieden een zekere mate van veiligheid. In hoeverre dit echter ook geldt voor maatregelen die uitsluitend in de BverfGG zijn vastgelegd, blijft onzeker. Dit komt doordat de BVerfGG als gewone federale wet met een simpele meerderheid in de Bondsdag kan worden gewijzigd. De verkiezing van constitutionele rechters vereist namelijk voorlopig nog een tweederdemeerderheid in de stemgerechtigde kamer, en een eventuele blokkerende minderheid in een van de kamers kan door het vervangingsmechanisme worden omzeild. Echter, de afschaffing van de vereiste tweederdemeerderheid vergt nog steeds slechts een gewone meerderheid in de Bondsdag en hoeft niet door de Bondsraad – noch door het Hof zelf, wat echter, toegegeven, tot verdere staatsrechtelijke problemen zou leiden – te worden goedgekeurd. Hetzelfde geldt voor de autonomie van het Hof met betrekking tot zijn reglement van orde; ook deze bevoegdheid kan het Hof door middel van een simpele parlementaire meerderheid weer worden ontnomen.

Dat er geen soortgelijke bescherming voor de constitutionele hoven van de deelstaten in de hervorming is opgenomen, blijkt – gezien de recente ontwikkelingen in Thüringen – nu al een potentieel gevaarlijke omissie te zijn.

In algemene zin kan worden gesteld dat een alomvattende en onontkoombare bescherming van een Constitutioneel Hof nauwelijks mogelijk is, mocht er op lange termijn een politieke meerderheid ontstaan die vijandig staat tegenover de grondwettelijke orde. Toch tonen de ervaringen in andere landen aan hoe belangrijk niet alleen de poging daartoe is, maar ook het voortzetten van het debat over de juiste maatregelen om de democratische rechtsorde te waarborgen.

Nußberger, Angelika, "Verfassungskonsenskultur in Gefahr," Verfassungsblog, 3 July 2024, https://verfassungsblog.de/verfassungskonsenskultur-in-gefahr/.

Spieker, Luke Dimitrios, "Kein Mut Zur Lücke!," Verfassungsblog, 22 October 2024, https://verfassungsblog.de/kein-mut-zur-lucke/.

[1] Zie onder andere: Luke Dimitrios Spieker, "Kein Mut zur Lücke!," Verfassungsblog, 22 October 2024, https://verfassungsblog.de/kein-mut-zur-lucke/; Angelika Nußberger, "Verfassungskonsenskultur in Gefahr," Verfassungsblog, 3 July 2024, https://verfassungsblog.de/verfassungskonsenskultur-in-gefahr/.