Van vergrootglas naar panorama: democratische dialoog is meer dan koffiedrinken met de minister

Het is bijna een ritueel geworden: op regelmatige basis verschijnen er in diverse media stukken over de openbare agenda’s van bewindspersonen. Het is de bedoeling dat ze daar hun externe afspraken openbaar maken, inclusief hun ontmoetingen met maatschappelijke partijen. Denk hierbij aan afspraken met bedrijven, brancheorganisaties en ngo's.

Afspraken met externen, zo gaat de redenering vaak, leggen invloed bloot. Dus volgen er ranglijstjes die gretig aftrek vinden in de media. Lijstjes van bedrijven X, Y en Z die het vaakst een afspraak hebben met minister A, B of C. Of er komen zwarte lijstjes van bewindspersonen die het slechtst hun openbare agenda bijhouden. Er wordt dan met vermanende vingers gewezen.

En natuurlijk volgen politieke beloftes dan snel om het allemaal beter te gaan doen. Het stof dat is opgewaaid in de media gaat vaak na een paar dagen alweer liggen. En als na verloop van tijd weer nieuwe ranglijstjes verschijnen, volgt dezelfde hoos aan media-aandacht en politieke beloftes om het beter te doen.

Het schouwspel is zo voorspelbaar, en het politiek en maatschappelijk debat telkens zo identiek, dat het wellicht aan veel mensen voorbijgaat. Zo worden er kansen gemist om het over meer fundamentele zaken te hebben, namelijk over hoe openbare agenda’s en andere instrumenten zoals lobbyregisters meer doelgericht en complementair ingezet kunnen worden om beter inzicht te krijgen in de betrokkenheid van externen bij publieke besluitvorming.

Openbare agenda’s als vergrootglas op lobby

Door de onvolledigheid, het overschatten van de mogelijke voordelen en het onderschatten van de potentiële nadelen, zeggen de openbare agenda’s betreurenswaardig weinig over de rol van externen bij publieke besluitvorming en hun mogelijke invloed. Maar erger nog, door de exclusieve aandacht en ophef hierover, verliezen we iets veel fundamenteler uit het oog.

Waar het namelijk écht om gaat, is de ingewikkelde vaststelling dat publieke besluitvorming niet zonder externen kan. De betrokkenheid van belanghebbenden bij publieke besluitvorming is in alle fases van publieke besluitvorming een essentieel onderdeel in onze democratische rechtsorde.

Hoe weet je anders wat effectieve en gedragen oplossingen zijn? Hoe voorkom je anders ongewenste effecten, of verkrijg je nieuwe perspectieven? Hoe maak je anders faire afwegingen tussen al die verschillende deelbelangen? Tegelijkertijd levert deze betrokkenheid ongelijke participatiekansen op. Goed inzicht hierin is dus ook cruciaal om hier iets aan te kunnen doen.

De sterke en exclusieve aandacht voor openbare agenda’s verbaast ons. Het is namelijk evident dat dit vergrootglas leidt tot bijziendheid en blinde vlekken. Want wat zeggen al die lijstjes met externen die een afspraak hebben met bewindspersonen nu echt? Openbare agenda’s bieden een beperkt inzicht in de werkweek van bewindspersonen. Alleen bepaalde afspraken worden hierin openbaar gemaakt.

Privé-afspraken vallen daar logischerwijs buiten, maar ook partijpolitieke afspraken en interne afspraken binnen het ministerie. En op de openbaar te maken afspraken zijn diverse uitzonderingsgronden van toepassing. Met name privacy- en veiligheidsoverwegingen kunnen dan worden toegepast om afspraken niet openbaar te maken.

Het is lastig zicht te krijgen op het effect van deze afwegingen. Vanwege alle bovenstaande haken en ogen aan de openbare agenda’s weten we niet hoe de top 10 lijstjes met externen zich verhouden tot de daadwerkelijke afspraken. En dus leveren deze lijstjes, naast veel aandacht, ook veel blinde vlekken en bijgevolg gebrekkige conclusies op.

Toch blijven we met elkaar deze ranglijsten maken en er aandacht aan schenken. Maar we zouden bijvoorbeeld ook aandacht kunnen besteden aan wie géén koffie gaat drinken met de minister en waarom dat zo is. Er zijn namelijk goede en soms ook verrassende redenen te bedenken waarom een afspraak met een bewindspersoon onwenselijk is.

Een afspraak met een minister kan een constructief voortraject op ambtelijk niveau kapen omdat de grotere zichtbaarheid, die meestal het gevolg is van dergelijk proces, de inhoudelijke voortgang van het dossier geen goed doet. Minder koffiedrinken met de minister kan dus soms meer invloed betekenen.

Een afspraak kan ook louter politieke profileringsdrang zijn van de minister of staatssecretaris in kwestie. En daar wil je je als maatschappelijke organisatie misschien liever niet voor lenen. Je helpt hiermee dan namelijk om een politiek standpunt te legitimeren dat helemaal kan indruisen tegen de fundamentele belangen en waarden van je achterban.

Denk aan het aanbieden van wetenschappelijk onderzoek aan een bewindspersoon die net keihard wil bezuinigen op (hoger) onderwijs. Of een mooi fotomoment met de minister met maar weinig inhoudelijk toegevoegde waarde, omdat je al weet dat je beleidsinput achterin de archieflade zal belanden.

Van vergrootglas naar panorama van maatschappelijke betrokkenheid

Goed zicht op het ongelijk speelveld is veel belangrijker dan een analyse van de top 10 koffiemomenten bij de minister. Het belangrijkste maatschappelijke aandachtspunt is namelijk meer bewustwording van structurele patronen van betrokkenheid en afwezigheid, en vervolgens het aanpakken van dit ongelijk speelveld.

Veel maatschappelijke organisaties willen wel op de koffie bij de minister, maar krijgen dat niet voor elkaar. Vaak omdat ze te weinig geld en slagkracht hebben om op de radar te komen. Maar ook omdat ze door een bewindspersoon als “niet relevant” beschouwd worden. Goed inzicht in die ongelijke betrokkenheid, zowel de uitkomsten als oorzaken ervan, is cruciaal om passende interventies te doen en het speelveld gelijker te trekken.

Helaas gaat het daar zelden over. Telkens als we de focus beperken tot één actor in het proces (zoals bewindspersonen), of te hoge verwachtingen leggen bij één instrument (zoals openbare agendas of een lobbyregister), laten we ons verblinden door de sterren op de dansvloer, of proberen we complexe relaties tussen samenleving en overheid te observeren met een statisch vergrootglas.

Hierdoor hebben we geen breder en genuanceerd debat over het belang van betere verbindingen tussen samenleving en overheid, hoe we beter inzicht daarin krijgen, én hoe we dit samen kunnen realiseren. Het wordt, kortom, hoog tijd voor een brede panoramablik op de rol van externen bij publieke besluitvorming.

Caelesta Braun is als fellow verbonden aan het Montesquieu Instituut, en hoogleraar bestuurskunde en burgermaatschappij aan de Universiteit Leiden. Zij is tevens lid van de Raad van Openbaar bestuur. Bert Fraussen is universitair hoofddocent aan de Faculteit Governance and Global Affairs van de Universiteit Leiden.