Een EU constitutioneel recht perspectief op de boerenprotesten: de sociale functie van ondernemingsvrijheid

Een van de redenen waarom boeren protesteerden in Brussel de afgelopen maanden is de implementatie van strenge Europese landbouwwetgeving, waardoor het voor hen steeds lastiger wordt om te boeren. Volgens sommige boeren zijn de maatregelen te belastend en schadelijk voor hun levensonderhoud vanwege hogere kosten en administratieve rompslomp.¹⁾

Daarbij doelen ze op diverse maatregelen gericht op het aanpakken van de klimaatverandering en het beschermen van de biodiversiteit, waaronder onderdelen van de Green Deal en het gemeenschappelijke landbouwbeleid.²⁾ De protesten, waarbij boeren in botsing kwamen met de politie en aanzienlijke verstoringen veroorzaakten, hebben ertoe geleid dat de EU Commissie heeft besloten de maatregelen voor boerenbedrijven te versoepelem.³⁾

De protesten lijken een uiting te zijn van de groeiende spanning tussen de noodzaak om klimaatverandering aan te pakken, de daarmee gepaarde lasten en de ondernemingsvrijheid zoals neergelegd in Artikel 16 van het Handvest van de Fundamentele Rechten van de Europese Unie. Wat betekent Artikel 16 voor de balans tussen klimaatwetgeving en de ondernemingsvrijheid van boeren?

Artikel 16 van het Handvest erkent de ondernemingsvrijheid, inter alia de contractsvrijheid, de vrijheid om een economische of commerciële activiteit uit te voeren en de vrije concurrentie, in overeenstemming met het recht van de Unie en de nationale wetten en praktijken.

Met het Verdrag van Lissabon kreeg het Handvest in 2009 bindende werking, wat betekent dat acties van EU-instituties en acties van lidstaten wanneer zij EU-recht implementeren, kunnen worden herzien in het licht van de fundamentele rechten erkend in het Handvest.

Vaststaande praktijk van het Hof van Justitie van de Europese Unie (hierna “HvJ-EU”) is de interpretatie van de ondernemingsvrijheid als zijnde geen absoluut recht, maar een recht dat gezien moet worden in het licht van de sociale functie van de daaronder beschermde activiteiten.⁴⁾

Daarmee geeft het HvJ-EU navolging aan het Europees Hof van de Rechten van de Mens en constitutionele hoven van sommige lidstaten in hun interpretaties van het recht op eigendom – waarvan de ondernemingsvrijheid een uitvloeisel is.⁵⁾

Het idee dat rechten niet louter individuele vrijheden zijn, maar ook sociale functies hebben, is in het bijzonder geschetst door Léon Duguit (1859-1928), die het bestaan van een sociale functie van privaat eigendom betoogt.⁶⁾ Op dezelfde manier, zou dat voor de vrijheid van ondernemerschap betekenen dat hoewel individuen en bedrijven het recht hebben om economische activiteiten te ontplooien, dit recht inherent verbonden is met de bredere sociale en ecologische context waarin deze activiteiten plaatsvinden.

Het erkent dat bedrijven binnen een maatschappelijk kader opereren en als zodanig moeten bijdragen aan het welzijn van de gemeenschap, en niet alleen aan de economische belangen van de ondernemers – waaronder boeren. Volgens deze opvatting hebben economische rechten naast externe grenzen ook interne grenzen.

Dit betekent dat ondernemers verplicht zijn om anderen geen schade te berokkenen, maar ook dat privaat eigendom positieve verplichtingen met zich mee kan brengen voor ondernemers. Bijgevolg, volgens Duguit’s benadering, zou de staat de ondernemingsvrijheid alleen moeten beschermen als deze zijn sociale functie vervult en heeft dus ook de staat zowel negatieve als positieve verplichtingen met betrekking tot het stimuleren en tegelijkertijd het begrenzen van de ondernemingsvrijheid. Belastingheffing en onteigening zijn voorbeelden van krachtige instrumenten om dergelijke doeleinden te bereiken.

In het kader van de sociale functie van ondernemingsvrijheid houdt het HvJ-EU vast aan de stelregel dat grenzen mogen worden gesteld aan de vrijheden van ondernemers wanneer dat in overeenstemming is met een legitiem doel in het publiek belang en zolang de kern van dit recht niet wordt geraakt.⁷⁾.

Tegenwoordig is het duidelijk dat de strijd tegen de klimaatverandering een voorbeeld is van wat onder de sociale functie van ondernemersvrijheid dient te vallen. In haar jurisprudentie heeft het HvJ-EU dan ook de bescherming van het milieu erkend als zijnde een van de wezenlijke doelstellingen van de EU gemeenschap.⁸⁾

Daarnaast lijkt de wezenskern van de ondernemingsvrijheid niet geraakt te zijn door de regulering van het agrarisch beroep: het HvJ-EU bepleit vaak⁹⁾ – één uitzondering daargelaten¹⁰⁾ – dat als de regulering er niet aan in de weg staat dat een bepaalde bedrijfsactiviteit als zodanig kan worden uitgeoefend, de wezenskern van het recht niet in het geding is. De huidige klimaatmaatregelen lijken de landbouw niet de facto onmogelijk te maken, maar stellen wel grenzen aan de manier waarop deze wordt uitgeoefend.

Voorbij de kern van de ondernemingsvrijheid, rijst de vraag of de bekende vereisten van het proportionaliteitsprincipe, i.e., geschiktheid, noodzakelijkheid en proportionaliteit stricto sensu, in het voordeel van de boeren uitwerken.

Bij het geschiktheidscriterium staat de kwestie centraal of de gekozen maatregel daadwerkelijk geschikt is om het gegeven doel te bereiken. In een overgroot deel van de gevallen – en dus waarschijnlijk ook in dat van de boeren – acht het HvJ-EU hieraan voldaan. Vervolgens beoordeelt het HvJ-EU of de gekozen maatregel noodzakelijk is om het beoogde doel te bereiken.

Normaliter acht het HvJ-EU het nodig dat die maatregel wordt gekozen welke het minst beperkend is voor de gegeven norm. Wanneer het echter gaat om geschillen waarbij de EU-Commissie en de EU Raad discretionaire ruimte hebben, zoals op het gebied van technische marktregulering, waaronder bijvoorbeeld het Gemeenschappelijk Landbouwbeleid, stelt het HvJ-EU zich terughoudend op ten overstaande van de gemaakte beleidskeuzes.

Om dezelfde reden lijkt bij geschillen waarbij een beroep wordt gedaan op de vrijheid van ondernemerschap de stricto sensu-test, waarbij wordt gekeken of de maatregel een buitensporige last oplegt aan het individu, vaak niet of nauwelijks aangedaan door het HvJ-EU. In feite hanteert het HvJ-EU een toets van “kennelijke onredelijkheid” met betrekking tot de relatie van de maatregelen en het bereiken van het gekozen doel voor het toetsen van een schending van Artikel 16.¹¹⁾ Of de controversiële regelgeving voor boeren inderdaad kennelijk onredelijk is, valt nog te bezien.

Hoewel het HvJ-EU de laatste jaren strikter lijkt te zijn geworden ten aanzien van het reguleren van de ondernemingsvrijheid,¹²⁾ betekent dit dat in het kader van Artikel 16 de balans tussen ondernemingsvrijheid en klimaatwetgeving voornamelijk een democratische aangelegenheid is.

Bijgevolg hangt de toekomst van de ondernemingsvrijheid van boeren minder af van de afweging door het HvJ-EU, maar van het rapport de force van het EU-Parlement en andere EU-instellingen, wat het belang van de komende verkiezingen voor het EU-Parlement onderstreept.

Eline Couperus, Junior Lecturer-PhD Researcher Maastricht University

• 1) 

  “They’re drowning us in regulations”: how Europe’s furious farmers took on Brussels and won’, The Guardian 10 februari 2024.
• 2) 

  het voorstel voor een verordening van het Europees Parlement en de Raad over het duurzaam gebruik van gewasbeschermingsmiddelen en tot wijziging van Verordening (EU) 2021/2115. Deze zijn in lijn met de EU’s Farm to Fork en Biodiversity-strategieën.
• 3) 

  voorstel voor een verordening van het Europees Parlement en de Raad tot wijziging van de Verordeningen (EU) 2021/2115 en (EU) 2021/2116 wat betreft de normen voor een goede landbouw- en milieuconditie, regelingen voor klimaat, milieu en dierenwelzijn, wijzigingen van strategische GLB-plannen, herziening van strategische GLB-plannen en vrijstellingen van controles en sanctiestaaluit. Zie verder: ‘EU takes the ax to green farming rules’, Politico 13 maart 2024.
• 4) 

  Zie, bijvoorbeeld, HvJ EU 14 Mei 1974, C-4-73, ECLI:EU:C:1974:51 (J. Nold, Kohlen- und Baustoffgroßhandlung v Commission of the European Communities), par. 14.
• 5) 

  European Union Agency for Fundamental Rights, Freedom to conduct a business: exploring the dimensions of a fundamental right, Luxemburg: Office for Publications of the EU, 2015, p. 10.
• 6) 

  • L. 

    Duguit, Les Transformations le droit public, Paris: Librarie Armand Colin, 1913, p. 186.
• 7) 

  Zie noot 4.
• 8) 

  Zie, e.g., HvJ EU 7 februari 1985, C-240/83, ECLI:EU:C:1985:59 (Procureur de la République v Association de défense des brûleurs d'huiles usagées (ADBHU)), par. 13.
• 9) 

  Zie, e.g., HvJ EU 22 januari 2013, C‑283/1, ECLI:EU:C:2013:28 (Sky Österreich GmbH v Österreichischer Rundfunk), par. 49.
• 10) 

  HvJ EU18 juli 2013, C-426/11, ECLI:EU:C:2013:521 (Alemo-Herron v Parkwood Leisure Ltd), par. 35-36.
• 11) 

  • T. 

    Tridimas, ‘Proportionality in European Community Law: Searching for the Appropriate Standard of Scrutiny’, in E. Ellis (red.), The Principle of Proportionality in the Laws of Europe, Oxford: Hart Publishing 1999, p. 66.
• 12) 

  Zie, e.g. E. Gill Pedro, ‘Freedom to conduct business in EU law: freedom from interference or freedom from domination?’, European Journal of Legal Studies 2017/9, afl. 2, p. 103-134.