Commissaris van, maar niet door de Koning?

Op 21 december 2018 is de nieuwe Grondwet voor het Koninkrijk der Nederlanden in werking getreden. De enige wijziging ten opzichte van de vorige versie heeft betrekking op artikel 131 Grondwet. Het oude artikel luidde als volgt: “De commissaris van de Koning en de burgemeester worden bij koninklijk besluit benoemd.” De Gemeentewet en Provinciewet werkten deze bepaling verder uit.

De benoemingswijzen van de commissaris van de Koning (CdK) en de burgemeester zijn nu zogezegd gedeconstitutionaliseerd, wat wil zeggen dat de benoemingswijzen niet meer door de Grondwet worden geregeld. Voortaan bepaalt de wetgever in formele zin op welke manier iemand tot het ambt burgemeester of commissaris van de Koning kan toetreden, zo blijkt uit de gewijzigde bepaling. Het nieuwe artikel 131 Grondwet luidt: “De commissaris van de Koning en de burgemeester worden aangesteld, geschorst en ontslagen op een bij de wet te bepalen wijze. Krachtens de wet kunnen nadere regels worden gesteld over de daarbij te volgen procedures.”

Vooralsnog veranderen de benoemingswijzen van de CdK en de burgemeester inhoudelijk niet: beide ambten blijven door de regering benoemd.[1] Toch wordt de bovenstaande grondwetswijziging in de media bijna altijd in verband gebracht met de mogelijkheid tot het invoeren van een gekozen burgemeester.[2] En dat is niet zo gek, nu de partij die de initiatiefnemer van de wet leverde, D66, de invoering van een gekozen burgemeester al sinds de oprichting van de partij in het verkiezingsprogramma heeft staan.[3]

De benoemingswijze van de burgemeester is echter niet de enige benoeming die uit de Grondwet wordt geschrapt; ook de benoemingswijze van de commissaris van de Koning is voortaan alleen maar in formele wetgeving terug te vinden.[4] In een van de eerder gedane pogingen tot een wijziging van art. 131 Grondwet, waarin de constitutionalisering van de rechtstreekse verkiezing van de burgemeester in een nieuw artikel 131a Grondwet het voornemen was, bleef de benoemingswijze van de CdK juist buiten schot.[5] De vraag die ons bezighoudt is dan ook, of de benoemingswijze van de CdK ook uit de Grondwet zou zijn geschrapt als deze benoemingswijze in een ander Grondwetsartikel had gestaan.

Discussie

Hoewel er door de verschillende grondwetswijzigingstrajecten en de lange grondwetswijzigingsprocedure veel is gediscussieerd over het wijzigen van artikel 131 Grondwet, kwam het specifieke ambt van de CdK slechts sporadisch aan bod. Minister van Binnenlandse Zaken en Koninkrijksrelaties Ollongren vat de opvattingen omtrent de commissarisbenoeming in het laatste debat tijdens de tweede lezing van de Eerste Kamer mooi samen:

“Grondwettelijk gezien is de commissaris niet anders dan de burgemeester. Hij is een orgaan van de provincie. De regeling van zijn aanstellingswijze kan om dezelfde redenen aan de organieke wetgever worden opgedragen. De commissaris is in de praktijk in belangrijke mate tevens rijksorgaan. In de context van dit debat is er geen onderscheid tussen de aanstellingswijze van de burgemeester en van de commissaris. Ik benadruk hier dat na aanvaarding van de grondwetswijziging de aanstellingswijze van de commissaris niet verandert. Op grond van de Provinciewet blijft hij benoemd bij koninklijk besluit, op aanbeveling van Provinciale Staten.”[6]

Het enige verschil met de burgemeestersfunctie dat af en toe als bezwaar werd genoemd bij het schrappen van de benoemingswijze van de commissaris uit de Grondwet, is de functie die hij als rijksorgaan vervult. Er werd echter steeds geconcludeerd dat dit verschil voor het door de wetgever in formele zin laten bepalen van de benoemingswijze niet uitmaakt, nu de commissaris volgens art. 126 Grondwet slechts rijksorgaan is voor zover diezelfde wetgever in formele zin dat bepaalt. Even daargelaten of deze redenering opgaat, bestaat er een bedenkelijke veronderstelling, namelijk dat de argumenten die de wenselijkheid van de deconstitutionalisering van de burgemeestersbenoeming dragen onverkort van toepassing zijn op de deconstitutionalisering van de commissarisbenoeming. Daar valt over te twisten.

Drie argumenten voor deconstitutionalisering

Er zijn tijdens de parlementaire behandeling drie hoofdargumenten genoemd om de Kroonbenoemingen te deconstitutionaliseren. Ten eerste zou een eventuele andere benoemingswijze op een makkelijkere manier tot stand kunnen komen, namelijk via een normale wetgevingsprocedure in plaats van een zware grondwetswijzigingsprocedure. Ten tweede ontstaat er de mogelijkheid om te gaan experimenteren met andere manieren van benoemen. Deze twee argumenten zijn tegen de achtergrond van de lang gekoesterde wens om tot een meer democratisch gekozen burgemeester te komen zeer goed te begrijpen. Met betrekking tot de Commissaris bestaat deze wens echter helemaal niet. Sterker nog, gelet op het feit dat de CdK als rijksorgaan verantwoording schuldig is aan de regering lijkt verdere democratisering van de aanstellings- en ontslagwijze niet wenselijk.[7] Minister Ollongren ziet dan ook “helemaal geen animo en ook geen noodzaak voor een heroverweging van de aanstellingswijze van de commissaris der Koning”.[8]

Voor de redenering die D66 nodig had om het voorstel door de tweede lezing heen te loodsen, is het feit dat de commissarisbenoeming meegetrokken wordt wel logisch. Constant werd gehamerd op het feit dat de discussie over een eventueel inhoudelijk andere aanstellingswijze niet voor dit moment is, en dat het bij deze grondwetswijziging slechts gaat om het deconstitutionaliseren van de benoemingswijze. Om de discussie over het eventueel democratiseren van de aanstellingswijzen zo geloofwaardig mogelijk vooruit te schuiven, is het logisch dat de twee eerder argumenten met betrekking tot de deconstitutionalisering van de commissarisbenoeming niet in twijfel getrokken zijn. Want of de formele wetgever nu aanstellingswijzen wil veranderen of niet (die van de burgemeester wellicht ooit en die van de commissaris waarschijnlijk nooit), het is hoe dan ook handig om de mogelijkheid te hebben.

Het laatste, en wellicht meest onder vuur liggende, argument houdt in dat de benoemingswijzen geen grondwettelijk materiaal zijn. Een regel is pas grondwetwaardig als de regel “van wezenlijk belang is voor de rechten en plichten van burgers” en “van wezenlijk belang is voor de organisatie van belangrijke staatsinstellingen”.[9]

Even daargelaten of deze twee criteria inderdaad het meest passend zijn om te bepalen of iets in de Grondwet thuishoort en in hoeverre deze twee criteria voor alle andere grondwetsartikelen gelden, valt met betrekking tot de discussie over artikel 131 Grondwet onder andere het volgende op. De functie die de commissaris als rijksorgaan vervult zou hier namelijk een rol kunnen spelen. Wellicht is het door zijn rijkstaken voor de organisatie van de Commissaris wel van wezenlijk belang om de benoeming door de regering te laten geschieden en dit niet plotseling via een verkiezing door het volk te laten plaatsvinden. Maar dat is een discussie die we graag vooruitschuiven.

Arte Brueren en Bas Tadema zijn verbonden aan de rechtenfaculteit van de Rijksuniversiteit Groningen

Over dit onderwerp schreef Prof. Dr. J. Th. J. van den Berg een essay met als titel 'Te zorgen dat de wetten behoorlijke worden uitgevoerd'. Het hele essay is te downloaden via deze pagina.

[1] De benoemingswijzen van de burgemeester en de commissaris van de Koning worden respectievelijk door de onveranderde artikelen 61 Gemeentewet en 61 Provinciewet geregeld.

[2] Zie bijv.: Volkskrant, 13 november 2018 ,AD, 20 november 2018 ,RTL Nieuws, 13 november 2018 NRC, 16 november 2018 .

[3] Bekijk alle verkiezingsprogramma’s van D66 via het DNPP op: https://bit.ly/2ReOuUN

[4] Zie het al eerder genoemde art. 61 Provinciewet.

[5] Kamerstukken II 2005/06, 30422, nr. 2.

[6] Handelingen I 2018/19, 7, item 4, p. 43.

[7] Zoals de Raad voor het openbaar bestuur (Rob) ook concludeerde in zijn advies over de rol van de CdK als rijksorgaan, zie: De burgemeester van de provincie? Advies Commissaris van de Koningin als rijksorgaan, maart 2006. De PVV is overigens de enige partij die tijdens de parlementaire behandeling laat vallen dat een gekozen commissaris de gewenste toekomst is.

[8] Handelingen I 2018/19, 7, item 4, p. 52.

[9] Zie bijv.: Handelingen I 2018/19, 7, item 4, p. 42. Maar ook: Kamerstukken II 2017/18, 34716, nr. 6, p. 1-2. En: Kamerstukken I 2013/14, 33239, nr. C.