Toetsing van de constitutionele procedure

De Tweede Kamer wordt nonchalant als het om wijzigingsvoorstellen van de Grondwet gaat. Zo trok onlangs het Tweede Kamerlid Kathalijne Buitenweg (GroenLinks) het wetvoorstel tot invoering van een beperkte constitutionele toetsing in. Dit voorstel tot wijziging van de Grondwet was al in 2010 door Femke Halsema in tweede lezing bij de Tweede Kamer aanhangig gemaakt. [1] De Tweede Kamercommissie Binnenlandse Zaken corrigeerde Buitenweg onmiddellijk en vroeg de Tweede Kamer het voorstel vervallen te verklaren. Dat deed de Tweede Kamer, waarmee zij een uitspraak deed over het voorstel dat eigenlijk al bij de ontbinding van de vorige Tweede Kamer van rechtswege was vervallen.

Het intrekken van voorstellen in tweede lezing

Het intrekken van voorstellen in tweede lezing is heel ongebruikelijk. Bij de parlementaire behandeling van artikel 137 bij de Grondwetsherziening 1983 werd zelfs gesteld dat intrekking van zo’n voorstel uitgesloten is. [2] Dat lijkt ook logisch. Artikel 137 lid 4 van de Grondwet legt de nieuwe Tweede Kamer de verplichting op de in eerste lezing vastgestelde wet in overweging te nemen. Dan is intrekken niet meer aan de orde. Daarbij speelt een rol dat in de praktijk de oorspronkelijke initiators (regering of Tweede Kamerleden) het voorstel indienen. Zijn de oorspronkelijke initiators Tweede Kamerleden die niet meer in de nieuwe Kamer zitten - of de constitutionele onhebbelijkheid hebben het voorstel in tweede lezing niet meer op te starten - dan kunnen andere Tweede Kamerleden dat doen. [3] Als ook dat uitblijft zal uiteindelijk de regering een rechtsplicht hebben het voorstel in te dienen. In plaats van het ‘verdedigen’ van het voorstel kunnen de indieners - zowel Kamerleden als de regering - het voorstel dan ook ontraden. Het intrekken zou dan leiden tot het niet overwegen van het voorstel.

Terecht dus trok de Tweede Kamercommissie voor Binnenlandse Zaken na de intrekking door Buitenweg aan de bel. De commissie vond, mede op basis van een advies van de Raad van State, dat de intrekking ‘ontoereikend’ was en stelde de Tweede Kamer voor het voorstel als ‘vervallen’ te verklaren. Daar stemde de Kamer op 9 oktober mee in.

De Raad van State

In 2002 (na de val van het kortstondige kabinet-Balkenende I) werd een Tweede Kamer ontbonden die nog bezig was met de behandeling van een wijzigingsvoorstel in tweede lezing. De Raad van State, toen ook al om advies gevraagd, stelde dat, tegen de achtergrond van de zeer bijzondere omstandigheden – onder andere vervroegde Tweede Kamerverkiezingen – er geen constitutionele belemmeringen waren de behandeling in de nieuw gekozen Tweede Kamer voort te zetten. [4]

Terug naar het initiatief-Halsema: dat werd op 8 maart 2010 voor tweede lezing ingediend. In 2017 kwam het bij de derde gekozen Tweede Kamer in behandeling. Daarom vroeg de Kamer – die met de lange procedure in haar maag zat - nog voor de eerder genoemde intrekkingsbrief van Kathalijne Buitenweg advies aan de Raad van State. Dit werd ook ingegeven door de minister van Binnenlandse Zaken en Koninkrijksrelaties, Ronald Plasterk, die al eerder meende dat het voorstel ‘vervallen’ was. [5]

Het advies van de Raad van State viel terug op zijn eerder advies uit 2003, maar nuanceerde de conclusie:

Geheel in lijn met dit advies corrigeerde de Tweede Kamercommissie Binnenlandse Zaken dus de intrekkingsbrief van Kathalijne Buitenweg en zorgde er voor dat de Tweede Kamer instemde met het vervallen van het voorstel.

Toch is ook deze procedure onbevredigend, want de Tweede Kamer wordt nu toch om een oordeel gevraagd. Stel dat de Tweede Kamer niet had ingestemd met de brief van de Tweede Kamercommissie, had het voorstel dan toch weer in behandeling moeten worden genomen? Het advies van de Raad van State gaat hieraan voorbij en stelt simpelweg

Omkering van de vervallenverklaring

De Raad van State stelt dat het precedent uit 2003 heeft laten zien dat een tweedelezingsvoorstel in behandeling door een volgend gekozen Tweede Kamer niet van rechtswege is vervallen als er bijzondere omstandigheden zijn die tot vertraging hebben geleid. Met andere woorden: zo’n voorstel is wel van rechtswege vervallen als er geen bijzondere omstandigheden zijn. Als voorbeelden van bijzondere omstandigheden noemt de Raad van State:

• - 

  tijdverlies doordat het lot van een tweedelezingsvoorstel inzet van de formatiebesprekingen is geworden;
• - 

  het vroegtijdig ten val komen van een kabinet;
• - 

  het controversieel verklaren van het voorstel. [8]

Het is wél de Tweede Kamer die deze bijzondere omstandigheden zal moeten vaststellen, want dan kan zij doorgaan met de behandeling van het wetsvoorstel. Zo zou bijvoorbeeld in het Reglement van Orde kunnen worden vastgelegd dat de voorzitter van de Tweede Kamer bij de eerste samenkomst van de nieuwe Tweede Kamer meldt dat er sprake is van een tweedelezingsvoorstel dat van rechtswege is vervallen. Tweede Kamerleden die menen dat er sprake is van bijzondere omstandigheden kunnen dan via een motie een uitspraak van de Kamer afdwingen. Zo de motie niet wordt aangenomen is het voorstel vervallen.

Toch is deze casus ook een les voor de Tweede Kamer. Maak voort met de behandeling van voorstellen tot wijziging van de Grondwet in tweede lezing. En maan initiatiefnemers als u merkt dat de voortgang stokt.

[1] Een voorstel tot wijziging van de Grondwet doorloopt twee rondes of lezingen in Tweede en Eerste Kamer. De eerste ronde vereist een gewonde meerderheid. Na Tweede Kamerverkiezingen start de tweede ronde waar zowel in Tweede als Eerste Kamer een tweederde meerderheid nodig is. (art 137 Grondwet).

[2] Handelingen II 1981/82, pag. 294.

[3] Zo wilden leden van PvdA, GroenLinks en D66 in 2017 het voorstel voor een correctief referendum – in eerste lezing een initiatief van die fracties – in tweede lezing niet meer indienen. Uiteindelijk nam Ronald van Raak (SP) het aanhangig maken voor zijn rekening.

[4] TK 29200 VII, nr. 36

[5] Handelingen II 2016/17, nr. 66, item 15, p. 17–19 en Handelingen II 2016/17, nr. 81, item 7, p. 11–13.

[6] TK 32334, nr. 11, blz. 2

[7] TK 32334, nr. 11, blz. 6

[8] TK 32334, nr. 11, blz. 6