De Spitzenkandidaat

Tussen 23 en 26 mei 2019 zullen in Nederland en andere EU-lidstaten voor de negende keer verkiezingen plaatsvinden voor het Europees Parlement. De voorbereidingen daarvoor zijn inmiddels in volle gang. Deze herfst staan de Europese politieke partijen onder andere voor de opgave een zogenaamde ‘Spitzenkandidat’ of ‘topkandidaat’ aan te wijzen die, wanneer de betreffende partij als grootste uit de bus komt, kan worden voorgedragen als kandidaat-voorzitter voor de Europese Commissie.

Introductie van een nieuwe procedure

Onder het motto “This time it’s different” werd bij de Europese verkiezingen van 2014 voor het eerst de procedure met de ‘Spitzenkandidaten’ geïntroduceerd. Het idee om de politieke partijen kandidaten voor het Commissievoorzitterschap te laten nomineren werd in juni 2013 voor het eerst formeel naar voren gebracht in een rapport over verkiezingshervormingen van de liberale Europarlementariër André Duff. Door het introduceren van een gezamenlijke kandidaat zouden de verkiezingen een meer pan-Europees karakter kunnen krijgen. Daarnaast zou de koppeling tussen de verkiezingen voor het Europees Parlement en de invulling van het voorzitterschap van de Europese Commissie de belangstelling van de kiezers en hun bereidheid te gaan stemmen kunnen vergroten.

Een groot voordeel van de voorgestelde procedure was dat er geen verdragswijziging voor nodig was. De tekst van het Verdrag van Lissabon liet de nodige interpretatieruimte waar het ging om de respectievelijke rollen van het Parlement en de Europese Raad:

"Rekening houdend met de verkiezingen voor het Europees Parlement en na passende raadplegingen, draagt de Europese Raad met gekwalificeerde meerderheid van stemmen bij het Europees Parlement een kandidaat voor het ambt van voorzitter van de Commissie voor. Deze kandidaat wordt door het Parlement bij meerderheid van zijn leden gekozen. Indien de kandidaat bij de stemming geen meerderheid behaalt, draagt de Europese Raad met gekwalificeerde meerderheid van stemmen binnen een maand een nieuwe kandidaat voor, die volgens dezelfde procedure door het Parlement wordt gekozen."

In het Europees Parlement en bij de Europese politieke partijen was de politieke wil aanwezig om het Commissievoorzitterschap via de verkiezingen te politiseren. In het Europees Parlement werd in november 2012 een resolutie aangenomen waarin partijen werden opgeroepen een topkandidaat te nomineren. Ook de Europese Commissie steunde het initiatief vanuit de gedachte dat een door de kiezers gelegitimeerde kandidaat haar positie zou verbeteren.

De reacties vanuit de Europese Raad waren minder enthousiast. Aanvankelijk werd de ‘Spitzenkandidaten’-procedure niet serieus genomen en werd als vanzelfsprekend aangenomen dat de Europese Raad de doorslag zou blijven geven bij het besluit inzake het Commissievoorzitterschap. Toen de nieuwe procedure eenmaal in gang gezet was, met alle beloften aan de kiezers van dien, was het tij echter moeilijk meer te keren en zat er voor de Europese Raad niets anders op dan de kandidaat van de winnende partij, Jean-Claude Juncker (EPP) te accepteren als voorzitter van de nieuwe Europese Commissie.

Betekenis van de ‘Spitzenkandidaten’-procedure voor de komende verkiezingen

Hoewel de ‘Spitzenkandidaten’- procedure kijkend naar het benoemingsbesluit dus een succes was, heeft het in ieder geval in 2014 geen oplossing geboden voor de geringe betrokkenheid van de kiezers. De opkomst was met 42,5 procent zelfs nog een half procent lager dan in 2009. Veel kiezers waren zich er bovendien niet van bewust dat ze indirect een nieuwe Commissievoorzitter kozen. Niet alleen was de media-aandacht beperkt, ook een rol speelde het feit dat de verkiezingen voor het Europees Parlement per land afzonderlijk worden georganiseerd. Vanwege de puur nationale samenstelling van de kieslijsten kon op de topkandidaten vaak niet eens direct een stem worden uitgebracht.

Een vrij fundamenteel probleem vloeit daarnaast voort uit de complexe bestuursvorm van de Europese Unie. De ‘Spitzenkandidaten’-procedure wekt de suggestie dat de kiezer invloed zou hebben op de politieke koers. In de praktijk is de Commissievoorzitter echter niet in staat onafhankelijk van andere actoren het beleid te bepalen. Sommige beleidsthema’s vallen niet eens onder de competentie van de Commissie en worden voornamelijk of gedeeltelijk bepaald in het onderling overleg tussen de nationale regeringen. Voor kiezers is dit echter niet altijd even helder. Daarnaast is de Commissievoorzitter ten aanzien van de samenstelling van de rest van zijn College afhankelijk van wie er worden voorgedragen door de Europese Raad. Zelfs als de topkandidaten zich duidelijk van elkaar zouden onderscheiden in hun politieke visie op het Europese beleid – wat in 2014 nauwelijks het geval was – zou het nog moeilijk worden in de praktijk compromissen te vermijden en beloften aan de kiezers in te willigen.

Ook voor de komende verkiezingen geldt dat de topkandidaten van de grote middenpartijen vermoedelijk niet fundamenteel met elkaar van mening zullen verschillen over vragen die juist voor veel kiezers belangrijk zijn. Een veel uitgesproken verwachting is dat de verkiezingen voornamelijk een strijd zullen zijn tussen pro-Europese partijen en nationaal georiënteerde antiestablishment partijen. Deze laatste zijn echter in het Europees Parlement onderling zeer versplinterd en richten zich per definitie meer op het nationale niveau. In 2014 wees geen van hen dan ook een ‘Spitzenkandidat’ aan om voorop te lopen in de verkiezingen. Niet alleen zou dit zinloos zijn vanwege de geringe omvang van de betreffende partijen op Europees niveau. Ook uit principe zou het voor deze partijen niet logisch zijn dit te doen. Het laatste wat zij nastreven is immers het creëren van een daadwerkelijk Europees politiek orgaan.

Deze overwegingen in ogenschouw nemend zal de impact van de topkandidatenprocedure op de verkiezingsstrijd vermoedelijk zijn beperkingen kennen. Voor de institutionele verhoudingen is echter wel relevant of de kandidaat van de winnende partij wederom wordt benoemd als Commissievoorzitter. Verschillende staatshoofden en regeringsleiders hebben al te kennen gegeven dat dit wat hen betreft geenszins vaststaat. Wanneer het tot een krachtmeting komt tussen de Europese Raad en het Europees Parlement zal het voornamelijk van de eensgezindheid en vastberadenheid van de laatstgenoemde afhangen of het precedent van 2014 opnieuw wordt gevolgd.