‘Formaties beginnen altijd met lessen van de vorige keer.’ Interview met Carla van Baalen

Na een recordperiode is de formatie van Rutte III eindelijk afgerond. Waarom duurde de formatie zo uitzonderlijk lang? En wat zegt het Regeerakkoord over de nieuwe coalitie? Anne Bos sprak met Carla van Baalen, directeur van het Centrum voor Parlementaire Geschiedenis.

Hèhè eindelijk, het is rond, hoorde je de afgelopen weken. Rutte III-in-

wording heeft het record gebroken, niet eerder nam een kabinetsformatie zoveel tijd in beslag. Waarom duurde het eigenlijk zo lang?

Wie terugkijkt op alle kabinetsformaties tussen 1977 en nu ziet dat iedere formatie steeds begint met lessen van de vorige keer. De formatie van 2012 ging te snel en was te gesloten, zo luidde de kritiek. Daarom werd er in 2017 meer tijd genomen en begon de formatie met wekelijkse persconferenties van informateur Schippers. Die laatste les is verwaterd; de informateurs die na Schippers optraden deden dit niet meer.

Het duurde ook langer dan gebruikelijk omdat er dit keer vier partijen bij waren betrokken met op sommige terreinen zeer uiteenlopende standpunten. Het nader tot elkaar brengen van die onderhandelende partijen kost uiteraard ook tijd. Er moet een programma komen en daarvoor moet allereerst vertrouwen worden gesmeed.

Er zijn ook achterliggende ontwikkelingen die het proces compliceren. Zo zijn er geen grote fracties meer. De tijd dat het CDA en de PvdA beide zo rond de vijftig zetels hadden is voorbij. Het is nu goed zoeken naar een coalitiesamenwerking die steunt op een meerderheid in zowel de Tweede als de Eerste Kamer. Daarbij komt dat regeren electoraal niet meer lijkt te lonen. Partijen zijn huiverig om aan een kabinet deel te nemen uit angst voor klappen bij een van de volgende verkiezingen (gemeenteraad, Provinciale Staten, Tweede Kamer).

Ten slotte kost formeren veel tijd omdat in Nederland een ragfijn proces is ontwikkeld van do’s en don’ts. Alle stappen worden vrij precies en consequent afgewerkt. Dat is nodig voor de legitimering van het formatieproces. Zo worden opties afgestreept die al bij voorbaat een kleine kans van slagen hadden. In dit geval was dat de mogelijke regeringsdeelname van GroenLinks.

Het regeerakkoord van het kabinet-Rutte III-in-wording is dik en gedetailleerd. Waarop duidt dat?

Inderdaad, het is een dik pak, naar verluidt zelfs dikker dan het regeerakkoord van Kok II. Ik heb het aantal woorden niet vergeleken, maar gezien het kleine lettertype en de volle bladspiegel oogt het meest recente akkoord omvangrijker. Die gedetailleerdheid komt in de eerste plaats omdat, zoals gezegd, er nu maar liefst vier partijen bij de regeringsvorming zijn betrokken. Die vier leggen vast wat voor ieder afzonderlijk aan afspraken is binnengehaald, zodat ze hun achterban kunnen laten zien wat is bereikt of geruild. Ze willen laten zien dat ze zich niets hebben laten ontfutselen. Voor een deel is de dikte van het regeerakkoord terug te voeren op onze politieke cultuur: we schrijven tijdens het formatieproces graag alles op. De omvang toont tevens aan dat men weinig vertrouwen heeft dat er tijdens de rit kan worden onderhandeld. Door vooraf veel vast te leggen creëren de partijen houvast voor een goede samenwerking. Je kunt het regeerakkoord dan ook beschouwen als ‘gestold wantrouwen’.

Hoe houdbaar is zo’n regeerakkoord? Heeft het zin alles vast te leggen?

Dat is in het verleden vaak betwist. Willem Drees, minister-president in de jaren vijftig, bijvoorbeeld vond dat het nieuwe kabinet slechts enkele afspraken moest vastleggen om te voorkomen dat het binnen drie maanden zou vallen. Daar is veel voor te zeggen. De wereld verandert snel, zaken die zijn vastgelegd in een akkoord kunnen gauw achterhaald raken. Hoe een kabinet omgaat met incidenten kan meer impact hebben dan de beleidsvoornemens, denk aan de bankencrisis, de vluchtelingenstroom.

Is het regeerakkoord wel democratisch genoeg?

De kritiek op het huidige akkoord is tweeledig. Allereerst stelt het de kandidaat-bewindspersonen die niet bij het formatieproces waren betrokken voor voldongen feiten. Zij worden geen beleidsmakers maar slechts uitvoerders. Ten tweede legt een meerderheid in de Tweede Kamer zich op al die afspraken vast. De coalitiefracties krijgen niet meer dan een dag de tijd om het akkoord te bestuderen en eventueel te amenderen. Na maanden met een klein clubje achter gesloten deuren te hebben beraadslaagd, zij het dat er wel fractiewerkgroepen bij betrokken waren, presenteren de onderhandelaars ineens een dik regeerakkoord dat nagenoeg heilig wordt verklaard. Dat is moeilijk uit te leggen aan de stembusgangers. In een redactioneel commentaar in NRC Handelsblad werd dat ‘dedain voor de kiezer’ genoemd.

Wat viel je nog meer op aan deze kabinetsformatie?

Het is opmerkelijk dat de presentatie van het regeerakkoord een moment – een groots moment zelfs – op zichzelf is geworden en niet langer een kleine tussenstap in het proces is. Er was een grote persconferentie en diezelfde avond zwermden de onderhandelaars uit over de verschillende mediastations om tekst en uitleg te geven. Er was een Kamerdebat, dat officieel ‘debat over het eindverslag van de informateur’ heet, maar in werkelijkheid draaide om de voornemens van het nieuwe kabinet, om het regeerakkoord dus. Informateur Gerrit Zalm zat voor spek en bonen in vak K, hij kreeg nauwelijks vragen. De suggestie wordt gewekt dat alles rond is als het regeerakkoord er ligt. Op de radio hoorde ik een presentator zelfs zeggen, twee dagen na de presentatie van het akkoord, ‘maar ze zitten er pas twee dagen.’ Alsof het kabinet er als was! Maar feitelijk is het slechts een tussenstap. Vroeger werd een regeerakkoord opgenomen in een regeerprogramma en was er nog ruimte om nadere invulling aan beleidsvoornemens te geven. Nu lijkt alles dichtgetimmerd terwijl de mensen die het moeten gaan doen, de leden van het kabinet, op het moment van presentatie van het regeerakkoord nog moeten worden gevonden.

Meer weten over Kabinetsformaties?

Carla van Baalen en Alexander van Kessel, Kabinetsformaties 1977-2012. Uitgave: Boom Uitgeverij Amsterdam, 2017. Bestel het boek hier.