Grondwet in de steigers

Was het de afgelopen jaren behoorlijk stil rond de behandeling van wijzigingsvoorstellen van de Grondwet in de Tweede Kamer, sinds de nieuwe Tweede Kamer op 23 maart jl. bijeenkwam is de Grondwet daar regelmatig aan de orde. Maar liefst drie voorstellen in eerste lezing werden aangenomen. Daarnaast is de vraag gerezen of deze Tweede Kamer nog wel bevoegd is het wetsvoorstel tot invoering van een constitutioneel toetsing af te behandelen, en er ontstond de nodige commotie over het indienen in tweede lezing van het voorstel voor het correctief referendum. Verder werd van regeringswege het voorstel in tweede lezing ingediend voor de constitutionele basis voor Caribisch Nederland en werd in tweede lezing de deconstitutionalisering van kroonbenoeming als initiatief aanhangig gemaakt. Al met al een mooie gelegenheid voor een 'stand van zaken'.[1]

Eerst nog even kort de procedure. Een voorstel tot wijziging van de Grondwet doorloopt twee stappen. De eerste stap – ook wel de eerste lezing genoemd - behelst een gewoon wetsvoorstel, waarin de wetgever een wijziging van de Grondwet overweegt. Op zo'n voorstel is de gewone wetgevingsprocedure van toepassing: de regering dan wel de Tweede Kamer neemt het initiatief, de Tweede Kamer kan het voorstel amenderen, het voorstel kan door de indiener worden ingetrokken en zowel Tweede en Eerste Kamer moeten dit ‘overwegingsvoorstel’ met een gewone meerderheid van stemmen aannemen. Na bekrachtiging, publicatie in het Staatsblad en nieuwe Tweede Kamerverkiezingen komt het voorstel in tweede lezing in behandeling. De nieuwe Tweede Kamer behandelt het voorstel zoals het in eerste lezing is aangenomen, amendementen zijn niet meer mogelijk en het voorstel moet, evenals daarna in de Eerste Kamer, met tweederde meerderheid worden aangenomen.

Begin 2017 waren er dertien voorstellen tot wijziging van de Grondwet in behandeling:

• - 

  één voorstel was voor de tweede lezing bij de Tweede Kamer in behandeling;
• - 

  voor drie voorstellen was de eerste lezing afgerond en zou de tweede lezing na de nieuwe verkiezingen moeten aanvangen;
• - 

  een voorstel was in eerste lezing in behandeling bij de Eerste Kamer;
• - 

  acht voorstellen waren in eerste lezing in 'behandeling' bij de Tweede Kamer, waarvan er vijf min of meer in een la liggen;

Initiatief Halsema

Al sinds 2010 is de tweede lezing van de invoering van een beperkte constitutionele toetsing door de rechter (32.334) in de Tweede Kamer in behandeling. De behandeling werd echter ingehaald door de val van het kabinet-Rutte I met als gevolg nieuwe verkiezingen. De nieuwe Tweede Kamer ging door met de behandeling, maar rondde die gedurende de ruim 4 jaar dat de Kamer bijeen was niet af. De vraag is onlangs gerezen of de huidige Kamer dat nu wel mag doen – mogen nieuwe Tweede Kamers eindeloos een voorstel in tweede lezing blijven behandelen?[2] De minister vindt van niet: hij acht het wetsvoorstel 'dood'.[3] De Tweede Kamer was verdeeld en besloot naar aanleiding van de motie-Van der Staaij advies aan de Raad van State te vragen.

Nieuwe tweede lezingen

Dan zijn onlangs drie wetsvoorstellen voor de tweede lezing bij de Tweede Kamer ingediend. De regering diende het wetsvoorstel voor de constitutionele basis van Caribisch Nederland (34.702) in, dat de status van de sinds 2010 bij Nederland behorende eilanden Bonaire, St. Eustatius en Saba regelt. Opmerkelijk is dat als de Tweede Kamer dit voorstel voortvarend behandelt dezelfde Eerste Kamer die het voorstel afgelopen najaar in eerste lezing heeft behandeld, ook in tweede lezing kan behandelen.

Ook lag het voorstel voor de invoering van een correctief referendum op tweede lezing te wachten. Dit voorstel, in eerste lezing een initiatief van D66, GroenLinks en PvdA, staat inmiddels door de afloop van het Oekraïne-referendum ook bij de initiatief nemende partijen ter discussie. Toen onlangs bleek dat geen van deze partijen van plan was een tweede lezing aanhangig te maken, pakte Ronald van Raak onmiddellijk die handschoen op en nam daartoe het initiatief (34.724). Daarmee voorkwam hij dat de minister tegen zijn zin het voorstel zou moeten gaan verdedigen – of een door hem ingediend voorstel zou moeten afraden.

Als derde voorstel is de deconstitutionalisering van de kroonbenoeming, (34.716) van oorsprong een initiatief van D66, ook door D66 als initiatief in tweede lezing aanhangig gemaakt.

Tweederde meerderheid goedkeuring EU-verdragen

Bij de Eerste Kamer is in eerste lezing nog in behandeling een voorstel voor een tweederde meerderheidsvereiste voor goedkeuring van Europese verdragen (30.874). Die Kamer heeft echter de behandeling opgeschort en via een motie de nieuwe staatscommissie Parlementair Stelsel verzocht deze materie te betrekken bij haar onderzoek en advies.

Van Tweede naar Eerste Kamer

Zoals hierboven al aangestipt behandelde de Tweede Kamer na 21 maart drie voorstellen plenair. De voorstellen – door de regering ingediend - waren nagenoeg alle drie min of meer uitvloeisels van de staatscommissie Thomassen die in 2009 moest adviseren over mogelijke herziening van de Grondwet.

Modernisering van het briefgeheim

Dit voorstel (33.989), waarbij het in artikel 13 lid 2 Gw genoemde 'telefoon en telegraafgeheim' wordt gewijzigd in het moderner klinkende 'telecommunicatiegeheim', werd op 18 april 2017 met algemene stemmen in de Tweede Kamer aangenomen. Op 4 juli behandelt de Eerste Kamer het voorstel in eerste lezing.

Een algemene bepaling over het recht op een eerlijk proces

Met dit voorstel (34.517) wordt aan artikel 17 Gw een bepaling toegevoegd waarbij het recht op een eerlijk proces aan een ieder wordt toegekend. Op 30 mei 2017 werd het voorstel met een meerderheid in de Tweede Kamer aangenomen: alleen de PVV-fractie stemde tegen.

Een algemene bepaling over grondrechten en de democratische rechtstaat

Met dit voorstel (34.516) zou aanvankelijk een algemene bepaling voor artikel 1 in de Grondwet komen waarin zou staan dat de Grondwet de bij de democratie, de rechtsstaat en de grondrechten zou waarborgen. Aanvankelijk was de regering niet van zins deze van oorsprong van de commissie Thomassen afkomstige aanbeveling over te nemen. Maar de Eerste Kamer nam de motie Engels aan waarbij gevraagd werd deze aanbeveling te heroverwegen, waarna de regering door de knieën ging.

De Tweede Kamer was 'not amused': had de Eerste Kamer via een omweg toch niet een recht van initiatief gecreëerd? De minister ontkende dat: het kabinet had geheel zelfstandig weer een eigen afweging gemaakt en uiteindelijk besloten toch een voorstel in te dienen.[4] De Tweede Kamer ging op 6 juni 2017 akkoord met een bij amendement gewijzigde tekst: de Grondwet waarborgt de grondrechten en de democratische rechtsstaat. PVV, CDA, FvD en SGP stemden tegen.

Bij Tweede Kamer in een la

Drie voorstellen liggen al enkele jaren te wachten op een volgende fase in de behandeling van de Tweede Kamer. Deze voorstellen zijn allemaal in het voorbereidend onderzoek blijven steken:

• - 

  een bepaling voor een zorgplicht voor dieren (30.900), een initiatief uit 2006 van Halsema/Van Gent – beiden GroenLinks - voor het laatst in de Tweede Kamer aan de orde geweest in 2007;
• - 

  een uitbreiding van de discriminatiegronden (32.411), een initiatief uit 2010 Van der Ham (D66), Azough (GroenLinks) en Timmer (PvdA) voor het laatst in de Tweede Kamer aan de orde geweest in 2012;
• - 

  een voorstel om de Nederlandse taal in de Grondwet (32522) te nemen, een voorstel uit 2010 van de regering en voor het laatst ook in 2010 aan de orde geweest.

Tenslotte: van twee in 2011 bij de Kamer aanhangig gemaakt voorstellen is de behandeling (nog) niet aangevangen. Het gaat om de PVV-initiatieven (Elissen en Helder) voor de modernisering van het Koningschap (32.866) en om de rol van de Koning bij kabinetsformaties (32.867). Het laatste voorstel is inmiddels achterhaald door de wijziging van het Reglement van orde van de Tweede Kamer met toevoeging van 139a, waarbij deze Kamer de aanwijzing van en informatie naar zich toegetrokken heeft.

[1] Op denederlandsegrondwet.nl is altijd een actueel overzicht te vinden.

[2] Verslag Tweede Kamervergadering dd. 31 mei 2017

[3] Verslag Tweede Kamervergadering dd. 11 april 2017; zie ook brief minister aan Tweede Kamer dd. 23 juni 2027, TK 32.334 nr. 9

[4] Verslag Tweede Kamervergadering dd. 31 mei 2017