Raad van State terughoudend over aanpassing restzetelverdeling

De Afdeling advisering van de Raad van State heeft 19 februari haar advies uitgebracht over de ‘Wet aanscherping strafbaarstelling ronselen en vereisten toewijzing restzetels’. Dit commentaar spitst zich toe op het tweede onderwerp van het voorstel, de wijziging van de restzetelverdeling.

Invoeren kiesdrempel

De Afdeling adviseert om dit aspect van de wet beter te motiveren vóór het voorleggen aan de Tweede Kamer. Het voorstel is om de zetelverdeling bij decentrale verkiezingen aan te passen zodat alleen lijsten die de kiesdeler halen in aanmerking komen voor een restzetel. Het aanpassen van de restzetel verdeling klinkt vrij technisch, maar het komt erop neer dat de regering, op decentraal niveau, een kiesdrempel wil invoeren.

Om het aantal zetels te berekenen dat iedere partij behaald heeft bij verkiezingen wordt altijd eerst een kiesdeler uitgerekend. De kiesdeler is het aantal uitgebrachte stemmen gedeeld door het aantal te verdelen zetels. Dan is het duidelijk hoe veel stemmen gelijk staan aan een ‘volle zetel’. Nu komen partijen die de kiesdeler niet halen, dus geen ‘volle zetel’ bemachtigen, wél in aanmerking voor een restzetel. Het voorstel zou deze mogelijkheid opheffen. Net zoals bij de Tweede Kamerverkiezingen zou door deze Kieswetswijziging de kiesdeler als kiesdrempel fungeren.

De aanleiding voor dit voorstel is de steeds verder toenemende versnippering van het politieke landschap en de problematieken die daarmee gepaard gaan. Dit is voornamelijk zichtbaar bij grotere gemeenten. Na de afgelopen gemeenteraadsverkiezingen waren er 89 restzetels toebedeeld aan partijen die de kiesdeler niet haalde.

Evenredige vertegenwoordiging in gedrang?

De Afdeling volgt deels de probleemanalyse van de regering, maar vindt dit voorstel te vergaand. Het voorstel past namelijk niet alleen de zetelverdeling aan bij de verkiezingen van grote gemeenten, maar ook van kleine gemeenten, Provinciale Staten, algemene besturen van waterschappen en eilandraden. Dit resulteert in een disproportioneel hoge drempel wanneer er weinig zetels te verdelen zijn. Hier legt de Afdeling de vinger op de zere plek. Bij de kleinste gemeenten, waar de raad uit 9 zetels bestaat, levert dit een kiesdrempel op van 11%.

Het wordt nog bonter bij de eilandraden, waar bij Sint-Eustatius en Saba slechts 5 zetels te verdelen zijn, resulterend in een kiesdrempel van 20%. De Afdeling stelt dat deze wetswijziging gevolgen zou hebben voor de ‘representativiteit van decentrale vertegenwoordigende organen’. Dit is nog terughoudend geformuleerd. Een kiesdrempel van 11% of zelfs 20% staat op gespannen voet met het grondwettelijk beginsel van evenredige vertegenwoordiging.¹⁾

Het voorstel vereist dus eigenlijk een onderscheid tussen organen waar genoeg zetels te verdelen zijn om evenredigheid te waarborgen en organen waar dit niet het geval is. Zelf pleitte ik voor het behouden van de grens tussen gemeenteraden met 19 zetels of meer en gemeenteraden met minder dan 19 zetels.²⁾ De Kieswet trekt bij de huidige restzetel verdeling hier ook al een grens. Het aantal te verdelen zetels bij de waterschaps- en Provinciale Statenverkiezingen valt boven deze grens van 19 zetels. De eilandraden zouden uiteraard uitgezonderd moeten worden.

Versnippering Provinciale Staten en Waterschappen

De Afdeling geeft verder aan dat de toelichting onvoldoende duidt in welke mate de versnippering een probleem vormt bij vertegenwoordigende organen buiten de gemeenteraden. De provinciale staten en de waterschappen zijn ook versnippert. Na de afgelopen verkiezingen van deze organen was de fragmentatie toegenomen. Bij drie provincies en vijf waterschappen waren er één of meer restzetels verdeeld aan partijen die geen volle zetel haalde.³) Bij het waterschap Limburg had een kiesdrempel het aantal partijen teruggebracht van 16 naar 9.⁴⁾

Deze wet zou minder effect hebben gehad bij de verkiezingen van de Provinciale Staten en de waterschappen dan bij de gemeenteraadsverkiezingen. Toch zou het ook voor die vertegenwoordigende organen moeten gelden. Het is namelijk een waarborg tegen de excessen van versnippering. De voorgaande jaren tonen aan dat de fragmentatie alsmaar toeneemt. Deze wet kan voorkomen dat de bestuurbaarheid bij de decentrale vertegenwoordigende organen in het gedrang komt.

Het advies geeft ter afsluiting aan dat er te weinig naar andere manieren is gekeken om het geschetste probleem aan te vliegen. Uiteraard is deze kiesdrempel niet dé oplossing voor de versnipperingsproblematieken, daar heeft de Afdeling gelijk in. Het kan wel deel uitmaken van een pakket aan maatregelen. Onder het mom van voorkomen is beter dan genezen kan dit wetsvoorstel excessieve fragmentatie deels voorkomen en kunnen andere maatregelen de bestuurbaarheid verder versterken.

Mijn uiteindelijke aanbeveling aan de regering: pas het voorstel aan zodat de evenredige vertegenwoordiging niet in het gedrang komt. Alléén bij organen boven de 19 zetels kan de kiesdeler als kiesdrempel fungeren. Blijf, naast deze wet, verder kijken naar aanvullende maatregelen. Het aanpassen van de restzetelverdeling is niet de heilige graal voor het functioneren van het decentraal bestuur, maar het is wel een stap in de juiste richting.

Nora Visser is docent-promovenda Universiteit Maastricht

• 1) 

  Voor de Provinciale Staten en de gemeenteraden is dit vastgelegd in Artikel 129 Gw.
• 2) 

  Nora Vissers, 'Kiesdeler Als Kiesdrempel Bij Gemeenteraadsverkiezingen, de Oplossing Tegen Het Probleem van Versnippering?' (Montesquieu Instituut 2022) 15–16.
• 3) 

  Nora Vissers, ‘Effect Invoer Kiesdrempel Op Provinciale Staten En Waterschappen’ (2023) Nederlands Juristenblad 1398.
• 4) 

  Voor de reden hiervan zie Nora Vissers, ‘Kieswet Tegen “Kiezersbedrog” in Het Limburgse Waterschap’ (De Nederlandse Grondwet, 23 mei 2023) .