EU-uitbreiding op de schop?

De stemming tijdens het Belgrade Security Forum, de jaarlijkse oploop van denktankers, journalisten, overheidsvertegenwoordigers en (oud-)politici in de Servische hoofdstad, was deze keer bedrukt. De driedaagse bijeenkomst vond toevallig plaats in de week dat de Europese Unie belangrijke besluiten hoopte te nemen over haar uitbreiding in de Westelijke Balkan. Maar noch de EU-ministers van Europese zaken noch de Europese raad zelf slaagde daarin. Het ontwerpbesluit om toetredingsonderhandelingen te starten met Noord-Macedonië en Albanië stuitte op een veto van Frankrijk. Respectievelijke voorstellen van Duitsland om de gesprekken voorwaardelijk te openen of van Nederland om alleen met Noord-Macedonië te beginnen, redden het evenmin. Aan het eind van lange vergadering kwam de EU niet verder dan de vaststelling dat volgend jaar verder wordt gepraat.

In Belgrado reageerde men vol onbegrip. Was het geen tijd geweest voor een positief signaal van de EU aan de regio na jarenlang getreuzel? Het in de wachtkamer houden van de twee kandidaat-lidstaten, die volgens het oordeel van de Europese Commissie klaar zijn voor onderhandelingen over lidmaatschap, werd als een klap in het gezicht ervaren. Het vervagen van het zicht op EU-lidmaatschap zou volgens veel deelnemers zeer negatief uitpakken. De harde conclusie was dat de regio op zichzelf aangewezen is. Wat wel eens onderschat wordt in sommige EU-hoofdsteden is dat voor velen in de Westelijke Balkan lid worden van de EU de ‘only game in town’ is - het baken waar politici maar ook de civiele samenleving zich aan vastklampt. Maar dat heeft ook een schaduwzijde omdat het gebrek aan betrokkenheid van de EU vaak een alibi is om noodzakelijke hervormingen uit te stellen.

Er heerste begrijpelijkerwijs veel verbazing over het feit dat één land, Frankrijk, de besluitvorming kon blokkeren terwijl een zeer grote meerderheid van de EU-lidstaten zich had uitgesproken vóór het starten van onderhandelingen met de twee landen. Nederland, dat in het voorjaar nog had aangestuurd op uitstel, was nu eens niet de boeman om dat het bereid was geweest groen licht te geven aan Noord-Macedonië.

Ik werd natuurlijk aangesproken over de gewoonlijk harde lijn van ons land als het gaat om de uitbreiding van de EU. Zelf zie ik onderhandelingen over toetreding als een inspanningsverplichting omdat ze niet per se hoeven te slagen maar wel de EU veel meer mogelijkheden geven om kandidaat-leden de goede kant op te sturen. De Nederlandse regering en met name de meerderheid van de Tweede Kamer kijken daar anders tegenaan en willen er vooraf voldoende op kunnen vertrouwen dat onderhandelingen ook een goede kans van slagen hebben en daarmee dat aan de stevige lidmaatschapsvoorwaarden voldaan kan worden. Zijn de gesprekken eenmaal begonnen dan zijn ze moeilijk weer af te breken omdat daarvoor unanimiteit vereist is, wordt er geredeneerd. De Nederlandse regering gunde Noord-Macedonië het voordeel van de twijfel na een vertrouwenwekkende regeringswisseling en de overeenkomst met Griekenland over de naam van het land.

Veel conferentiedeelnemers bleken vooral verontwaardigd over het feit dat Frankrijk de boel op slot gooide. Waarom deed het dat? In Parijs wordt het belang van de Westelijke Balkan niet ontkend – eerder dit jaar presenteerde de regering zelfs een ambitieus plan voor bilaterale steun aan de zes aspirant-leden. De EU zou nu echter een pas op de plaats moeten maken wat de uitbreiding betreft en zich concentreren op de interne hervormingen die door Frankrijk worden bepleit. Binnenlandspolitieke argumenten zouden ook een rol spelen – de oppositie is apert tegen het opnemen van nieuwe landen. De Franse regering kondigde tevens aan dat het onderhandelingsproces op de schop moet. Er is daarin een zeker automatisme in het afvinken van onderhandelingshoofdstukken geslopen waardoor het proces een technocratisch karakter heeft. Het moet volgens Parijs gemakkelijker worden om onderhandelingen te onderbreken of afgesloten hoofstukken weer te openen. De Fransen willen dat kandidaten kunnen ‘proefdraaien’ op bepaalde terreinen. Ik vind deze voorstellen zo gek nog niet, want zo kan de EU beter beoordelen wat voor vlees het in de kuip krijgt: met name of er potentiele ‘Orbans’ tussen zitten. Die angst is reëel omdat ook in de Westelijke Balkan autoritaire trends worden waargenomen.

Het is echter maar de vraag of er voldoende steun zal zijn voor een nieuwe aanpak van de EU-uitbreiding. Mag men de regels wel wijzigen terwijl de wedstrijd nog aan de gang is? Of gaan ze alleen voor toekomstige onderhandelingen geleden? Je kunt je de protesten over oneerlijke behandeling uit de regio wel voorstellen. De suggesties van Frankrijk zijn vooral bedoeld om betere garanties te krijgen op het gebied van de rechtsstaat. De geloofwaardigheid ervan zou gediend zijn met de invoering van een adequate rechtsstaatmonitoring van alle huidige EU-lidstaten, met de mogelijkheid van (financiële) sancties. Dan komt het van twee kanten.

Jan Marinus Wiersma is Senior Visiting Fellow aan het Clingendael Instituut en voormalig Europarlementariër.