De Staatsregeling van 1798: een belangrijk element voor de huidige discussie over de grondwet

Door te herdenken dat 175 jaar geleden de Grondwetsherziening 1848 tot stand kwam, wil het kabinet in dit lustrumjaar 2023 de aandacht voor de rol van de Grondwet in de samenleving intensiveren. Daarbij heeft het kabinet het 225-jarig bestaan van de Staatsregeling van 1798, de eerste grondwet van ons land, volledig genegeerd. Over de reden daarvoor kunnen we slechts gissen, maar zou het feit dat we in 1798 een republikeinse en geen monarchale staatsvorm hadden voor het kabinet een beletsel zijn om onze eerste constitutie bij de huidige discussie te betrekken?

Een kwart eeuw geleden deed zich dezelfde situatie voor. De rechtshistoricus Olav Moorman van Kappen heeft toen betoogd dat de Bataafse grondwet als stimulans voor een actuele discussie over actief staatsburgerschap en fundamentele staatkundige vragen even geschikt en in sommige opzichten zelfs beter geschikt is dan de Grondwet van 1848. Beide staatsstukken wilden immers anders dan de Grondwetten van 1814/1815 richting en nieuw elan geven aan politiek en samenleving.

Over de rol van de grondwet in onze samenleving is nooit meer gediscussieerd dan in de Bataafse Republiek bij de voorbereiding van de Staatsregeling van 1798. Die langdurige discussie vond plaats zowel in als buiten de Nationale Vergadering, het eerste gekozen parlement in Nederland. Twee hoogwaardige politieke tijdschriften, De Republikein en De Democraten, hadden een leidende rol in de discussie. Het belangrijkste discussiepunt was of de zeven min of meer zelfstandige gewesten tot een eenheidsstaat moesten worden samengevoegd. De redacteuren van beide periodieken - Jan Konijnenburg, respectievelijk Willem Ockerse en Alexander Gogel - waren daar sterke voorstanders van.

Een eerste versie van de Staatsregeling werd bij referendum verworpen, omdat deze veel compromissen bevatte, waar maar weinigen achter stonden. Begin 1798 werkten Ockerse en Konijnenburg, inmiddels lid van de Nationale Vergadering, en Gogel, intussen bewindsman van Financiën, mee aan een nieuwe unitarische versie. Hoewel vaak anders wordt beweerd, heeft historisch onderzoek vastgesteld, dat de invloed van de Fransen gering was, en dat de Staatsregeling in hoofdzaak een autochtoon Bataafse product was.

De Staatsregeling van 1798 zorgde voor een beslissende doorbraak in de discussie over de eenheidsstaat. Ze maakte voor alles een einde aan de soevereiniteit van de gewesten. Concreet bevatte de Staatsregeling de opdracht om de gewestelijke belastingstelsels om te vormen tot een nieuw stelsel op centraal niveau. De bewindsman van Financiën in de Bataafse Republiek, Alexander Gogel, had eerder als redacteur van De Democraten zelf de richting daarvoor aangegeven en zorgde voor een ontwerp-stelsel, dat hij in 1805 kon invoeren.

Verder opende de Staatsregeling met een catalogus van burgerrechten. Dat was in lijn met de Verklaring van de Rechten van de Mens en van de Burger, die kort na de Bataafse Omwenteling van 1795 al was aanvaard. De grondwet bevestigde de gelijke rechten van alle burgers “zonder onderscheiding van geboorte, bezitting, stand of rang”. Andere elementen waren de klassieke grondrechten van interne en externe veiligheid. Daaruit vloeide de overheidszorg voor rechtsorde, veiligheid, defensie en waterstaat voort. Erg vooruitstrevend waren voor die tijd de sociale grondrechten en de daarmee corresponderende taken van de overheid: onderwijs, opvoeding, armenzorg, werkgelegenheid en gezondheidszorg.

De Staatsregeling is voor een discussie over de grondwet in de samenleving juist zo stimulerend, omdat zij erg ambitieus was. Soms was de werkelijkheid te weerbarstig. Dat gold bijvoorbeeld voor de armenzorg. Het gelukte niet om de armenzorg op nationaal niveau te organiseren, vooral omdat de bestaande lokale instellingen op het terrein van de armenzorg, meestal met een godsdienstige binding, zich hardnekkig verzetten tegen een nationale aanpak.

Ook vanuit het oogpunt van de actuele discussie over macht en tegenmacht is de Staatsregeling interessant. Ze ging uit van een ‘Volks-regeering bij Vertegenwoordiging’, waarbij ‘alle bewindvoerende Lichaamen ondergeschikt en verantwoordlijk’ waren aan ‘deze vertegenwoordigende Magt’. De bewindslieden, het Uitvoerend Bewind en zijn agenten ofwel ministers, werden als pure uitvoerders van de wensen van het parlement gezien. De tekortschietende wisselwerking tussen de uitvoerende en de wetgevende macht was niet alleen een gevolg van de structuren die in de Staatsregeling was vastgelegd, maar ook van de weinig flexibele opstelling van de politici, de politieke cultuur. Het ontbreken van een goede wisselwerking tussen de uitvoerende en de wetgevende macht bleek een belangrijke hindernis voor een goede werking van het politieke bestel in de Bataafse Republiek.

De Staatsregeling van 1798 had een zeer vooruitstrevend karakter en was baanbrekend voor de opbouw van de eenheidsstaat met verschillende nieuwe instellingen op nationaal niveau. Wel was de werkelijkheid weerbarstig en schoot de werking van het politieke bestel tekort. Juist dit samenstel van factoren maakt, dat het betrekken van deze constitutie bij de discussie over de rol van de grondwet in onze samenleving erg zinvol zou zijn.

Dr. J.K.T. Postma is in 2017 in Leiden gepromoveerd op een politiek-historische biografie van Alexander Gogel (1765-1821), de eerste bewindsman van Financiën van ons land.