Europa-informatie met kracht van wet

In alle 27 lidstaten van de Europese Unie wordt dagelijks gesproken over Europees beleid. Ook in Den Haag, waar ambtenaren van alle ministeries zich bezighouden met de ‘standpuntbepaling’ en Eerste en Tweede Kamerleden debatteren over de inzet van onderhandelaars achter het Nederlandse vlaggetje in EU ministerraden en de Europese Raad. Dit artikel beschrijft welke EU-informatie het parlement voor zijn controlerende taak ontvangt, overweegt de merites van een Europawet en pleit voor een behoeftepeiling onder Kamerleden.

Welke informatie krijgen Kamerleden?

Na de schrijffase begint elk EU-wetgevingsproces met een tekstvoorstel. Onze parlementariërs krijgen Commissievoorstellen tegelijk met de andere nationale parlementen, zoals de Eduskunta, de Cortes en de Bundesrat, toegezonden. Kamerleden kunnen besluiten over dit voorstel een rondetafelgesprek of briefing te organiseren. Maar vaak wordt hiermee gewacht tot ontvangst van de brief met de inzet van de Nederlandse regering in de daaropvolgende EU-onderhandelingen. Ministeries sturen het parlement daarover jaarlijks zo’n 700 brieven; van de eerste beoordeling van nieuwe voorstellen (in jargon; ‘BNC-fiches’) tot en met agenda’s van de eindonderhandelingen op het niveau van de (Europese) Raad. Elke Kamercommissie behandelt op de tweewekelijkse procedurevergadering deze ‘Europese’ zaken. In het kader van het onderzoek van de directie Internationaal Onderzoek van het Ministerie van Buitenlandse zaken onderzocht onze onderzoeksgroep de correspondentie met de Kamer. Drie conclusies uitgelicht.

Allereerst: er zijn twee informatiestromen: de “reguliere” stroom van BNC-fiches, geannoteerde agenda’s, verslagen van Raden en kwartaaloverzichten van dossiers die in onderhandeling zijn. Er is een lijst van informatieafspraken die op elk ministerie op het digitale prikbord hangen. Een tweede stroom brieven wordt op verzoek gestuurd, naar aanleiding van een debat of op eigen initiatief van een ministerie. De grote hoeveelheid en diversiteit van deze informatie en de inconsistente archivering als gevolg van uiteenlopende naamgeving komt de begrijpelijkheid en overzichtelijkheid niet ten goede. Juist dat kan Kamerleden aanzetten tot nog meer ad-hoc informatievragen.

Ten tweede, er zijn verschillen tussen ministeries in de aantallen, en in de kwaliteit van de correspondentie. Met het laatste wordt bedoeld: wordt geleverd wat is afgesproken? Een voorbeeld zijn kwartaalrapportages sturen over lopende EU-wetgevingsprocessen. Door de ministeries EZK, BZK, LNV en Financiën worden die als brief geleverd en door de ministeries SZW en VWS als onderdeel van de geannoteerde agenda. Bij SZW en VWS zijn deze rapportages dus niet per kwartaal. De ministeries BZ, Defensie en OCW leverden er geen. Toch zijn er in de EU wel degelijk onderhandelingen gaande vanuit deze departementen; blijkens het aantal ‘fiches’ dat eerder over nieuwe wetgeving is gestuurd.

En als derde: het parlement behoort ook te worden geïnformeerd over de relativiteit van het Nederlandse standpunt, met andere woorden: hoe andere lidstaten en het EP er tegenaan kijken. Hoewel het krachtenveld steeds vaker aan de orde komt, ontbreekt nog vaak (51% van de gevallen) de positie van het Europees Parlement (EP). Da’s opvallend omdat het EP medewetgever is en informatie over de behandeling van resoluties en amendementen de Nederlandse inzet in een ander daglicht kan stellen.

De behoefte aan overzicht, die uit het onderzoek blijkt, komt ook aan de orde in de motie-Koekkoek over een EU-monitor, in februari aangenomen met vrijwel algemene stemmen – alleen Forum voor Democratie was tegen. In zo’n digitaal volgsysteem zou alle Europese wetgeving en beleid digitaal gesorteerd worden per thema en dossier.

Parlementaire informatiebronnen

Naast de correspondentie van Commissie en regering beschikken Kamerleden over eigen informatiebronnen. Zo hebben ze toegang tot het onderhandelingsportaal van de Raden, het ‘Delegates portal’. Daaruit mag niet worden geciteerd in debatten, maar voor achtergronden over onderhandelingen is het een mer a boire. Ze vinden informatie uit de media als Politico en Agence Europe en door (fractie-)werkbezoeken aan Brussel en lidstaten. EU-experts en onderzoekers binnen de Tweede Kamer bieden achtergrondnotities en beide Kamers hebben een ambtelijk vertegenwoordiger in Brussel gestationeerd. Last but not least komt er EU informatie uit de achterban. Hoewel gemeenten, uitvoeringsorganisaties en bedrijven de neiging hebben om rechtstreeks de EU-instellingen te belobbyen, kennen public affairs adviseurs het parallelle, Haagse spoor. Door parlement en ministeries over sectorale zorgen te informeren kan bijvoorbeeld informatie worden verkregen over de ‘triloog’ of normstelling in een annex in gedelegeerde wetgeving.

Gestolde informatieafspraken

Over de EU-informatie is er een jaarlijks debat, de laatste keer op 10 februari, tussen de coördinerende Kamercommissie EU-zaken en de minister van Buitenlandse zaken. Deze bewindspersoon wordt aangesproken op de kwaliteit van de EU-correspondentie van alle ministeries. De afspraken, die bij elk ministerie op het prikbord hangen, worden geactualiseerd. Volgens nestor Tweede Kamerlid Kees van der Staaij, die een rapport schreef over de versterking van het parlement, is dit jaarlijkse debat over de kwaliteit van regeringsinformatie een voorbeeld voor ‘nationale’ informatievoorziening.

Regelmatig rijst het idee om de EU-informatieafspraken wettelijk te verankeren. In 2016 pleitte Tweede Kamerlid Pieter Omtzigt voor een Europawet naar Duits voorbeeld. In 2017 schreven Marit Maij (PvdA) en Anne Mulder (VVD) een initiatiefwetsvoorstel dat vervolgens voor advies naar de Raad van State ging. Ook in het coalitieakkoord is een ‘Europawet aangekondigd’. Voor juni volgt een hoofdlijnenbrief over wat de Europawet zou behelzen. Dit proces wordt gevolgd door Kati Piri (PvdA) en Roelien Kamminga (VVD).

Het is niet zeker of een Europawet een oplossing gaat zijn voor de geconstateerde problemen van gebrekkige naleving door ministeries. Het geconstateerde gebrek aan afstemming van de correspondentie tussen ministeries en tussen commissies binnenskamers worden door een wet niet opgelost. Daarbij komt dat een wet de afspraken vastlegt, waar in het huidige systeem elk jaar een update mogelijk is. Een suggestie, die ook werd herhaald in het seminar ‘Beweren en Bewijzen’ over de verhouding tussen kennis en politiek in de Tweede Kamer op 24 en 25 mei, is een behoeftepeiling uit te laten voeren. Door in kaart te brengen aan welke EU-informatie Kamerleden daadwerkelijk behoefte hebben en welke informatie zij nu concreet in de praktijk gebruiken voor de controle op de regering, verbetert de kwaliteit en mogelijk ook de werkdruk in de correspondentie met het parlement.

Mendeltje van Keulen is lector aan De Haagse Hogeschool en gastonderzoeker bij de Directie Internationaal Onderzoek en Beleidsevaluatie van het Ministerie van Buitenlandse Zaken.

Tibor Hargitai is onderzoeker en docent bij De Haagse Hogeschool.