Vijf hordes voor Frans Timmermans en zijn Green Deal in 2022

‘Als u iets niet bevalt, dan wil ik graag van u horen hoe het dan wél moet.’ Eurocommissaris Frans Timmermans wond er bij de presentatie van het Fit for 55-klimaatpakket, onderdeel van de Green Deal, geen doekjes om: dit is wat de EU gaat doen tegen klimaatverandering, onderhandelingsruimte is er nauwelijks, en alternatieven zijn er ook slechts beperkt. Deze klimaatambities zijn nodig, maar halverwege de zittingsperiode van de Commissie-von der Leyen zijn er minstens vijf hordes die de Green Deal nog moet passeren om een succes te kunnen worden. Het jaar 2022 is daarvoor cruciaal. Het Montesquieu Instituut sprak hierover met Natalie Dobson, universitair docent aan de Universiteit Utrecht, gespecialiseerd op het snijvlak tussen klimaatverandering en internationaal recht. ‘Op meerdere punten is conflict onvermijdelijk,’ stelt zij. ‘Het is dan ook niet de vraag of dat er komt, maar hoe Timmermans hier vervolgens mee omgaat.’

De eerste horde die Timmermans moet nemen is de Raad van de Europese Unie. De lidstaten moeten hun positie over Fit for 55 nog bepalen, maar er zijn coalities van landen sceptisch over onderdelen van het klimaatpakket. Dat heeft verschillende oorzaken. Ten eerste is het de vraag of de rekening van de klimaataanpak eerlijk verdeeld gaat worden tussen de rijke en arme landen. Daarvoor is het Just Transition Fund in het leven geroepen, dat minder rijke EU-landen moet helpen bij de transitie. De kans is groot dat de lidstaten juist aan dit instrument nog willen sleutelen. Ten tweede is er irritatie bij verschillende lidstaten over het voldongen feit waar Timmermans hen voor stelt. Vanuit de Europese Commissie etaleert hij hoge ambities, hij is front stage. Dat is ook zeker zijn politieke stijl, dus dat is in die zin niet verrassend, maar in een compromisorganisatie als de Raad leidt dat tot wrevel. Ten derde is de Raad als horde voor de Green Deal spannend vanwege de verhouding met het Europees Parlement. Het Parlement riep in 2019 de klimaatnoodtoestand uit en vroeg om klimaatneutraliteit in 2050. Het is in 2022 spannend om te zien hoe de ambities van de parlementsmeerderheid zich gaan verhouden tot een deel van de lidstaten.

Horde twee is de positie van de industrie. De tactiek om hoog in te zetten met de Green Deal zorgt ervoor dat er niet op voorhand is besloten om de belangen van de Europese industrie een hoge prioriteit te geven. De opvatting van de Commissie is dat de industrie vanzelf mee zal bewegen als de klimaataanpak operationeel wordt. Door de CO2-belasting op import, een nieuw onderdeel van de Green Deal, is het voor die industrie ook minder aantrekkelijk om naar buiten de EU te verhuizen. Bovendien zal de positie van de industrie per lidstaat verschillen vanwege de verschillende coalities die bestaan. Dat was bijvoorbeeld terug te zien op de COP26 in Glasgow. Enkele staten, verenigd op het onderwerp luchtvaart in de Aviation Climate Ambition Coalition, omarmden daar de doelstellingen die voor die sector gesteld werden, maar in die coalitie zitten niet alle EU-landen. Nederland en Frankrijk doen bijvoorbeeld wel mee, maar Duitsland, Portugal en Polen niet.

Een derde opgave voor Timmermans is de internationale context. De EU neemt met de Green Deal een strategische positie in als klimaatkoploper in de wereld en kan dat als grote handelsspeler ook doen, omdat andere landen belang hebben bij de toegang tot de Europese markt. Veel maatregelen uit de Green Deal hebben immers een duidelijke relatie met handel. Ook daar zijn echter enkele spanningsvelden voor Timmermans en de zijnen: hoe gaan de grootmachten als China, Rusland en de Verenigde Staten om met de klimaatafspraken? Er is op dit moment een duidelijke emissions gap waardoor de klimaatkoploper andere grootmachten automatisch tegen de schenen schopt. Een ander spanningsveld is de relatie tussen de EU en de ontwikkelingslanden. De klimaatmaatregelen gaan door de internationale CO2-taks grote gevolgen hebben voor de handelspositie van die landen met de EU. De Commissie moet nog eens goed gaan kijken hoe ze die machtspositie gaat gebruiken en hoe die landen gecompenseerd worden. Tot slot, ook in het kader van de CO2-taks, is het spannend om te zien wat de Wereldhandelsorganisatie (WHO) gaat doen. De EU zal hoogstwaarschijnlijk zaken bij de WHO aan de broek krijgen en het recht van de WHO is op het vlak van klimaatmaatregelen nog niet zo duidelijk. Kiest die organisatie puur voor vrijhandel, of beweegt men mee?

Een vierde horde is de uitvoering van de Green Deal, ook een belangrijke

verantwoordelijkheid van het team van Timmermans. Hoe gaan de lidstaten de voorgestelde verordeningen en richtlijnen implementeren? Bij richtlijnen hebben lidstaten meer vrijheid om implementatie en uitvoering te organiseren. Daardoor zouden zij sneller mee kunnen werken, maar is er ook minder controlemogelijkheid voor de Commissie. Internationaal klimaatrecht is gebaseerd op een gemeenschappelijke gedifferentieerde verantwoordelijkheid: de grootste vervuilers (uit het verleden) zullen ook de zwaarste lasten moeten dragen. Hoe gaan de kleinere en duurzamere lidstaten om met de uitvoering van de afspraken als die te zwaar zijn? Of hoe krijg je de grote vervuilers zover dat zij hun steentje bijdragen, ook als de afspraken rond zijn?

Een vijfde uitdaging is een uitdaging die EU-breed geldt, op elk beleidsterrein. Hoe bereik je de burger? De Green Deal veronderstelt een meer sobere manier van leven als het gaat om reizen en consumeren en zal onze manier van vervoeren, wonen en eten beïnvloeden. Prijzen zullen stijgen en mensen zullen bij negatieve effecten snel wijzen naar ‘Brussel’. Hoe krijg je de publieke opinie mee? Dat is een uitdaging waar de EU in haar bestaan nog nooit een sluitend antwoord op heeft gevonden, en het is maar de vraag of Frans Timmermans in alle lidstaten een aansprekend figuur is om dat voor elkaar te krijgen. Op dit moment loopt wel de Burgerconferentie over de Toekomst van Europa, maar ook daar heeft de grote meerderheid van de EU-burgers zelfs nog nooit van gehoord.

Alles overziend heeft Frans Timmermans in 2021 zijn kaarten op tafel gelegd, maar of hij het spel ook daadwerkelijk gaat winnen is allerminst zeker. Het succes van zijn Green Deal hangt af van de hordes die nog overwonnen moeten worden. In 2022 is er nog een lange weg te gaan, maar zo halverwege zijn Eurocommissariaat heeft hij wel alles uit de kast getrokken om van zijn programma een succes te maken.

Dr. Natalie Dobson is universitair docent aan de Universiteit Utrecht. Zij is gespecialiseerd op het snijvlak tussen klimaatverandering en internationaal recht. Edgar Hoedemaker eindredacteur/projectmanager bij PDC, partner van het Montesquieu Instituut.