Populisme en het ambtelijk apparaat: meewerken, onttrekken of traineren?

De sterke opkomst van populistische partijen in verschillende democratieën stelt ambtenaren voor een moreel dilemma: moet je meewerken aan de anti-rechtstatelijke beleidsvoornemens van democratisch gekozen politici of dien je je daaraan te onttrekken, of deze mogelijk zelfs te traineren?

Hoewel in Nederland partijen van populistische signatuur nog niet op het pluche zijn beland, is Nederland niet gevrijwaard gebleven van beleidsprogramma die de normen van de rechtsstaat aantasten. Ondanks waarschuwingen in een recent interview voor De Volkskrant (13 augustus) van de secretaris-generaal van Justitie en Veiligheid Dick Schoof over de mogelijke ondermijning van de rechtsstaat, werd bericht dat staatssecretaris Ankie Broekers-Knol de wet overtrad toen zij de het recht op gezinshereniging opschortte. Daarvoor liet de Toeslagenaffaire zien dat de overheid al jarenlang burgers met een dubbele nationaliteit discrimineert. Populisten zitten weliswaar niet op het pluche, maar hun gedachtegoed domineert al jaren de agenda’s van de VVD en het CDA.

Terwijl in discussies hierover de aandacht voortdurend uitgaat naar politici, hun publieke optredens en schommelingen in opiniepeilingen, wordt vergeten dat een deel van het Nederlands ambtelijk apparaat ogenschijnlijk geen moeite heeft met het meewerken aan anti-rechtsstatelijke beleidsprogramma’s. Zo heeft de meerderheid van de ambtenaren van de afdeling die zich met toeslagen bezighield enkele jaren in de geest van het populisme gewerkt. En ofschoon er ook ambtenaren binnen de IND waren die de staatssecretaris op haar illegale handelwijze hebben gewezen, is het beleid toch enkele maanden van kracht geweest en door IND-ambtenaren uitgevoerd. En zonder berichtgeving van de media hierover zou deze praktijk naar verwachting nog hebben bestaan.

De vraag hoe ambtenaren zich hebben te verhouden tot democratisch gekozen rechtse én linkse, anti-rechtstatelijke, populistische politiek is hiermee een van de belangrijkste maar meest onderbelichte politiek-bestuurlijke vraagstukken van dit moment.

Uit een recent verschenen groot internationaal-vergelijkend onderzoek naar de relatie tussen populistische politici en ambtenaren, dat ik mee heb mogen aansturen, komt naar voren dat in landen waar het populisme toeneemt politieke benoemingen in het ambtelijke apparaat toenemen, objectieve criteria voor de aanstelling en promotie van ambtenaren worden genegeerd, de inrichting van het bestuur en besluitvormingsprocessen gecentraliseerd en nieuwe publieke organisaties worden ingesteld die de taken van bestaande overnemen.

Wat moet er dan gebeuren om het ambtelijk apparaat ervan te weerhouden anti-rechtsstatelijk beleid te steunen?

In de eerste plaats dient de positie van het parlement bij de controle op het overheidsapparaat versterkt te worden. In Nederland ligt het zwaartepunt van de controle en het toezicht op het ambtelijk apparaat bij de regering. Sinds de Oekaze-Kok en de Rutte-doctrine wordt het parlement in Nederland op afstand van het ambtelijk apparaat gehouden. In de Nederlandse politiek-ambtelijke verhoudingen is ‘het in de zadel houden van de minister’ het hoogst nastrevenswaardige doel van ambtenaren geworden. Ongeacht de beleidsopvatting van de minister zou ik daaraan nog willen toevoegen. De Kamer zou daarom, ondanks de veelheid aan fracties, een manier moeten zien te vinden om het primaat van de politiek weer bij zichzelf te leggen.

In de tweede plaats dient de positie van onafhankelijke overheidsorganisaties te worden herwaardeerd. De onafhankelijkheid van vele overheidsorganisaties is al enkele decennia een doorn in het oog van de politiek. De kritiek wordt nog altijd gevoed door de angst voor een te machtige positie van onafhankelijke ambtenaren. Nu komt de dreiging voor de democratische rechtsstaat dus ook vanuit democratisch gekozen politici. Met formeel onafhankelijke overheidsorganisaties kunnen echter voor de langere termijn fundamentele publieke waarden worden geborgd en zo aan de politieke waan van de dag worden onttrokken. Immigratie zal weliswaar nog lang een splijtzwam blijven in de samenleving, maar met een onafhankelijke IND zouden illegale besluiten makkelijker door de ambtenaren kunnen worden gepareerd. De onafhankelijkheid geeft ambtenaren de ruimte om de wet – en in dit voorbeeld ook universele mensenrechten – leidend te maken bij hun beslissingen, ongeacht de politieke kleur en druk van de bewindspersonen van het moment.

Tot slot moet er binnen ambtelijke organisaties en opleidingen, zoals binnen de Algemene Bestuursdienst, universitaire en hbo-opleidingen als bestuurskunde en politicologie, systematisch meer aandacht voor politiek-ethische en normatieve vraagstukken komen. Het ambtelijk apparaat dient moediger te worden, Schoofs woorden parafraserend. ‘Speaking truth to power’ dient meer voorop te staan binnen de ABD en de bestuurskunde, in ieder geval steviger dan nu het geval is, naast cursussen als ‘persoonlijke ontwikkeling’, managementvaardigheden en -competenties. Een modern en toekomstbestendig ambtelijk apparaat heeft ontegenzeggelijk behoefte aan professionele vakmensen, maar zonder een stevige ‘constitutionele geletterdheid’, om een Haagse topambtenaar te parafraseren met wie ik onlangs sprak, staat de deur open voor de ondermijning van onze democratische rechtsstaat. Daarbij is niemand gebaat.

Kutsal Yesilkagit is hoogleraar Bestuurskunde aan de Universiteit Leiden. Onlangs verscheen bij Cambridge University Press de verzamelbundel Democratic Backsliding and Public Administration waarvan hij de mede-redacteur is.