Onbehagen bestrijden? Meer rechtsstaat, minder emotiecultuur

De afgelopen decennia is de aandacht van regering, parlement en politieke partijen voor de rechtsstatelijke kenmerken van ons openbaar bestuur ondermaats geweest. Zaken als toereikende overheidszorg voor kwetsbare groepen en gebieden, de kwaliteit van wetgeving en uitvoering, een sterk overheidsapparaat, de representatieve democratie alsmede productieve staatsrechtelijke verhoudingen, hebben te weinig prioriteit gekregen. In plaats daarvan werden debat en beleid gekleurd door een mengeling van financieel gemotiveerd pragmatisme en sentimenteel populisme. Het ‘maatschappelijk onbehagen’ in Nederland, waarover sinds begin deze eeuw veel is gesproken, nam daardoor eerder toe dan af.

Dit is een van de conclusies uit onze studie ‘Regionaal maatschappelijk onbehagen. Naar een rechtsstatelijk antwoord op perifeer ressentiment’ die begin september verschijnt en is verricht in opdracht van het ministerie van Landbouw, Natuurbeheer en Voedselkwaliteit (LNV). Aanleiding voor het verzoek aan ons om onderzoek te doen naar geografische aspecten van maatschappelijk ongenoegen was de indruk dat dit verschijnsel in toenemende mate aan de orde is in de minder dichtbevolkte gebieden buiten het Randstedelijk gebied. Dit beeld komt onder andere naar voren in de vorm van een lager vertrouwen in nationale instituties onder inwoners van deze perifere gebieden, een lagere opkomst bij verkiezingen en de groei van de ‘perifere proteststem’ bij de verkiezingen voor de Tweede Kamer in 2017, voor Provinciale Staten in 2019 en opnieuw de Tweede Kamer in 2021. Maar ook uiteenlopende incidenten, confrontaties en bestuurlijke hoofdpijndossiers wijzen op een manifester wordende perifere onmin, zoals de A7-blokkade, de Groningse aardbevingen, de boerenprotesten, de aanvankelijk zeer scheve regionale verdeling van het Fonds Podiumkunsten en de afgeblazen verhuizing van de Marinierskazerne naar Vlissingen.

Het zojuist genoemde fenomeen ‘perifere proteststem’ is in 2018 door Caspar van den Berg geduid als een risico voor de Nederlandse traditie van consensusbestuur. Maar wij zagen ook andere redenen om bij regio-specifieke kanten van maatschappelijk onbehagen uitvoerig stil te staan. Zo kunnen bepaalde geografische verschillen ertoe leiden dat mensen van centrum-stedelijke dan wel perifere gebieden steeds meer grond vinden om zich als tegenpolen op te stellen en zich eenzijdig te identificeren met hun eigen gemeente of regio, wat erg nadelig is voor een voortvarende aanpak van nationale vraagstukken als de energietransitie, de woningbouwopgave, klimaatadaptatie en de stikstofproblematiek. Daarnaast, zo meenden wij, bevat perifeer ressentiment aanwijzingen voor een minder goed functioneren van de democratische rechtsstaat.

Fortuynfuik

In onze beschouwing buigen we ons om te beginnen over twintig jaar praten, denken en politiek bedrijven rondom maatschappelijk onbehagen in het algemeen, dus nog even los van geografische facetten. Uit die analyse blijkt dat het Nederlandse onbehagen-debat weinig helderheid biedt wat betreft de aard en oorzaken van het betreffende verschijnsel, en ook dat dit debat veelal in gevoelstermen is gevoerd: het vocabulaire in kwestie is vaak onprecies en sterk psychologisch geladen. Dit geldt voor ‘onbehagen’ zelf, maar denk ook aan veelgebruikte formuleringen als ‘een collectieve negatieve stemming’, ‘met mij gaat het goed, met ons gaat het slecht’, ‘de’ burger die zich ‘niet gehoord’, ‘niet gezien’, ‘vergeten’ en ‘verweesd’ voelt, de ‘boze burger’, de ‘bezorgde burger’, de burger die zich in Nederland of in zijn/haar directe leefomgeving niet meer ‘thuis voelt’ en ‘bedreigde eigenheid’ als een vermeende hoofdoorzaak van al die gevoelens.

Verder stelden wij vast dat de politiek-bestuurlijke omgang met maatschappelijk onbehagen in de afgelopen twintig jaar nauw aansloot bij de bekende populistische weerzin tegen ‘het Haagse establishment’ en de open samenleving. In de hoop een negatieve maatschappelijke onderstroom te neutraliseren, dan wel het hoofd electoraal boven water te houden, werd een sentimenteel-populistische interpretatie van maatschappelijke onvrede beantwoord met maatregelen gericht op minder Den Haag, minder ‘elite’, minder representatieve democratie, minder overheid, minder Europa en minder migratie, en juist méér samenleving/’gemeenschapszin’, meer lokaal bestuur (decentralisatie), meer burgerparticipatie, meer territoriaal opgevatte ‘eigenheid’ en meer regionaal samenwerken in ‘horizontale’ coalities. Tot vermindering van maatschappelijk onbehagen heeft deze benadering echter niet geleid, eerder is sprake van het tegenovergestelde. Nogal wat politici en bestuurders zwommen aldus in de Fortuynfuik.

Emotionalisering

In ons onderzoeksverslag plaatsen wij zowel het psychologisch getoonzette onbehagen-discours als de geschetste populistische reactie op maatschappelijk onbehagen tegen de achtergrond van de emotionalisering van onze cultuur: de sinds ongeveer dertig jaar sterk toegenomen media-aandacht voor individuele lotgevallen en opvattingen van zowel ‘gewone mensen’, bekende Nederlanders als politici. Deze commercieel aanlokkelijke focus op ‘human interest’, ‘lifestyle’ en de vox populi, kreeg de afgelopen tien jaar extra impulsen door nieuwe digitale technologieën.

Zeer problematisch vinden wij dat deze emotiecultuur hoe langer hoe meer robuuste politieke concepten verdringt die nou juist zijn toegesneden op de menselijke behoefte om mee te tellen, mee te praten, mee te doen, ergens bij te horen en vertegenwoordigd te worden. Zoals pluralisme, de politieke gemeenschap, de sociale rechtsstaat, de representatieve democratie en het algemeen belang.

Ook andere ontwikkelingen, beleidsroutes en omstandigheden droegen in onze optiek bij aan een dalende kwaliteit van rechtsstaat, overheid en democratie, waaronder:

• - 

  een Rijksoverheid die onder meer de grondwettelijke taak heeft om ons leefmilieu te beschermen en op vele terreinen voor publieke voorzieningen te zorgen, maar die de verantwoordelijkheid daarvoor steeds meer heeft uitbesteed aan lagere overheden, aan zelfstandige organen, aan de markt en aan burgers (New Public Management);
• - 

  ingrijpende bezuinigingen op basale voorzieningen in zowel stedelijke als landelijke gebieden:
• - 

  een geografisch gezien steeds schevere welvaartsverdeling, waardoor in bepaalde gebieden de leefkwaliteit achterblijft;
• - 

  een stapeling van vaak nauw verweven ruimtelijke vraagstukken, terwijl er geen ministerie van VROM meer is, en er binnen de andere departementen en bij mede-overheden veel deskundigheid is verdwenen;
• - 

  een gebrekkig vermogen bij politieke partijen, Tweede Kamer en kabinetten om een samenhangende visie te formuleren op maatschappelijke problemen, als ook op een aantal hardnekkige problemen binnen de overheid zelf;
• - 

  de rommelige vorm van regionalisering van het binnenlands bestuur in de afgelopen twintig jaar.

Aantoonbare achterstelling

Gezien deze kluwen van trends in maatschappij, politiek en bestuur is het niet gek dat er tegenwoordig onder uiteenlopende groepen en individuen in de samenleving − van flexwerkers tot hoogleraren, van scholieren tot ouderen, en van boeren tot stedelingen − een sluimerende dan wel openlijke onvrede heerst over ‘de politiek’ en/of ‘de overheid’, naast gevoelens van onzekerheid over waar het heengaat met hun leven, met het land en met ‘de wereld’.

Speciaal lettend op de regionale dimensie van dit ‘generieke’ onbehagen concluderen wij op basis van een combinatie van analyses bovendien dat er inderdaad meerdere gebieds-gerelateerde verklaringen voor maatschappelijk onbehagen te geven zijn. Maatschappelijk onbehagen komt vaker voor in de perifere gebieden dan in andersoortige streken, en dit regionaal maatschappelijk onbehagen (RMO) kent drie te onderscheiden deelverklaringen. De eerste verklaring betreft de samenstelling van de bevolking in die gebieden (RMO type 1), de tweede is de specifieke maatschappelijke problematiek die zich in een bepaalde regio voordoet (RMO type 2), en de derde deelverklaring zit hem in op punten hardnekkige gevoelens van ‘er niet toe doen’, verwaarlozing en als minderwaardig beschouwd worden (RMO type 3). Dankzij dit onderscheid kunnen verschillende plekken in Nederland nu met reden worden aangeduid als ‘vergeten’, namelijk die plekken waar de ontwikkeling van smalle en brede welvaart al decennialang geen gelijke tred houdt met het Nederlandse gemiddelde, en waar inwoners geen aanwijzingen zien dat hun zorgen en noden door de landelijke politiek/het Rijksbeleid met voldoende aandacht en resultaat worden aangepakt.

Voorwaarden voor behaaglijk samenleven

Het huidige, 21ste-eeuwse psychologisch-populistische paradigma heeft zoals eerder gezegd geen werkelijke oplossingen voortgebracht, noch voor het generieke, noch voor het geografisch verklaarbare onbehagen, maar eerder averechts gewerkt. Wel staan inmiddels diverse niet-populistische thema’s hoger op de politieke agenda, waaronder de steeds pregnantere verschillen tussen (kans)arm en (kans)rijk, de ongelijke politieke behandeling van stedelijke en rurale gebieden, een zich nog altijd verscherpende klimaatcrisis, lang verwaarloosde problemen zoals de woningnood en het stikstofoverschot, uiteenlopende kwesties rond digitalisering, alsmede het functioneren van politiek en overheid zelf.

In veel commentaren en partijprogramma’s klinkt in reactie op deze stapeling van problemen sinds enige tijd de roep om ‘een sterkere rol van de overheid’, zelfs bij de centrumrechtse VVD. Naar ons idee moet de discussie over beter openbaar bestuur echter niet alleen over de overheid gaan, maar vooral over het bredere concept ‘democratisch-rechtsstatelijke politieke gemeenschap’. Want daarin liggen, nogmaals, de voorwaarden voor behaaglijk samenleven besloten: zowel ons politieke stelsel als grondwettelijk vastgelegde overheidsverantwoordelijkheden zijn immers gericht op het creëren van een min of meer stabiele maatschappelijke orde waarin mensen individueel tot hun recht kunnen komen, en zich dientengevolge onderdeel en mededrager weten van een groter sociaal geheel.

Collectief belang

Naast het genoemde verlangen naar een weer actievere overheid, klinkt sinds een jaar of vijftien uit de mond van opiniemakers en onderzoekers geregeld een oproep aan politici om met een nieuw, ‘verbindend’ dan wel ‘krachtig, mobiliserend verhaal’ te komen, als alternatief voor zowel het expliciete populisme van partijen als de PVV en FVD als voor de pragmatisch (en volgens ons dus ook populistisch) ingestelde kabinetten-Rutte. Doorgaans worden daarbij weinig tot geen suggesties geleverd voor de inhoud van zo’n ‘verhaal’. Een uitgewerkt bestuurskundig perspectief op ‘verbinding’ is zowel in het publieke als in het politieke debat al helemáál ver te zoeken. Volgens ons kan een plurale maatschappij evenwel alleen bijeengehouden worden onder verwijzing naar het collectieve belang van democratisch-rechtsstatelijk openbaar bestuur. Dit impliceert dat het politieke gesprek veel serieuzer moet gaan over inhoudelijke publieke vraagstukken, die als het goed is te allen tijde mede worden afgeleid uit rechtsstatelijke beginselen en idealen.

Weg met de emotiecultuur derhalve, en op naar een cultuur waarbinnen bij burgers, politici en bestuurders het besef leeft dat we nergens zijn zonder sterke(re) instituties, en dat Nederland niet alleen een politieke maar ook een ruimtelijke gemeenschap is, waarin ‘periferie’, ‘centrum’ en alles daartussenin op zijn eigen manier van waarde is voor het grotere geheel.

Verder dient de democratische rechtsstaat voor iedereen ook fysiek ervaarbaar te zijn. Dat kan door de introductie van een stelsel van generieke voorzieningen in zowel landelijke als stedelijke gebieden. Bibliotheken (met ook een ontmoetingsfunctie), duurzaam en betaalbaar openbaar vervoer, basale, laagdrempelige geestelijke gezondheidszorg, snel internet en bemenste loketten voor uitleg over en hulp bij overheidsregelingen behoren wat ons betreft tot de noodzakelijke toekomstige basisuitrusting van elke gemeente.

Annemarie Kok is onderzoeker-publicist en daarnaast docent aan de Rijksuniversiteit Groningen. Caspar van den Berg is aan diezelfde universiteit hoogleraar bestuurskunde.