Gaan er dan toch Brexit-domino’s vallen?

Na jaren aan Brexit-chaos lijkt het Britse vertrek toch eindelijk een voorbeeldfunctie te krijgen. De Zwitsers lijken de volgende te zijn die in de zoektocht naar soevereiniteit de banden met Brussel op losse schroeven zetten. Zwitserland is dan wel geen lidstaat van de EU, maar wel bijzonder sterk met de EU verweven. Net als in het VK werd ook hier jaren onderhandeld, over een ‘Institutioneel Akkoord’, dat de juridische relatie tussen Zwitserland en de EU moest vereenvoudigen. Anders als in het geval van het VK staat er echter aan het einde geen handtekening: Na zeven jaar trok de Zwitserse regering de stekker uit de onderhandelingen en besloot het akkoord niet te sluiten. Beide partijen schenen eerst hun hakken in het zand te hebben gezet. De vraag leek te worden: wie heeft de langste adem?

De relatie tussen de EU en Zwitserland is altijd speciaal geweest. Zwitserland maakt deel uit van de Europese Vrijhandelsorganisatie (EVA), samen met Noorwegen, IJsland en Liechtenstein. Maar toen de EVA verdere samenwerking zocht in de vorm van de Europese Economische Ruimte zag Zwitserland in 1992 hiervan af, nadat een meerderheid van de bevolking en de kantons zich in een referendum hiertegen had uitgesproken. Toch onderhoudt het land met de EU een hechte relatie via een complexe constructie van rond de 120 bilaterale akkoorden, en maakt hierbij zelfs deel uit van de Schengenzone.

Maar in de ogen van Brussel staat met name de toegang tot de interne markt in schril contrast met de verplichtingen die Zwitserland moet na komen. De Europese ontevredenheid over de huidige relatie kan worden weergegeven aan de hand de Brexit-onderhandelingen. De Britse regering had in aanloop naar de Brexit ook het Zwitsers model bekeken als mogelijke optie. Maar voor Brussel was dit vanaf begin uit den boze, de relatie met Zwitserland was voor het blok in de loop van de tijd al te ingewikkeld geworden. Deze ontevredenheid is indicatief voor de Brusselse positie. Voor een voortzetting van de bijzondere relatie wil de EU op zijn minst een simplificatie van de huidige complexe verhoudingen met Zwitserland via een duidelijkere regeling van de werkwijze van een aantal bestaande akkoorden.

In 2014 gingen daarom onderhandelingen van start, die soms moeizaam verliepen, met als duidelijk keerpunt de start van de Britse terugtreding uit de EU. Brexit zette de verhoudingen op scherp en leidde ertoe dat de EU aan flexibiliteit in onderhandelingen moest inboeten, bang als ze was dat meer landen soortgelijke heronderhandelingen zouden eisen.

Maar vooral aan de Zwitserse zijde ontstond in sommige kringen de indruk dat de voortzetting en uitbreiding van de voordelige relatie op lange termijn mogelijk was. Zij zagen het akkoord dat de Britten sloten eind 2020 als een signaal dat het wel degelijk mogelijk was om een gunstige handelsdeal met de EU te sluiten zonder te veel soevereiniteit in te leveren. Hoewel in 2018 in de ogen van de EU een akkoord bereikt was bleef een Zwitserse handtekening onder dit verdrag uit. De Zwitserse regering beschouwde de voorlopige tekst niet als finaal en begon te sleutelen aan de ontwerpovereenkomst die op tafel lag. Als verklaring werd gegeven dat de bestaande overeenkomst in het parlement geen meerderheid zou krijgen en verder mogelijk aan een Zwitsers referendum ten onder zou gaan, ondanks dat de meeste opiniepeilingen rond de 60% steun lieten zien voor het sluiten van het akkoord.

Niet alleen Brexit, maar ook de grote electorale steun voor de Schweizerische Volkspartei (SVP) voedt de Zwitserse tegenzin. Deze partij heeft zich in de loop der jaren steeds kritischer tegenover de EU opgesteld. Zo zou conflictbeslechting met een zeker rol van het Europees Hof van Justitie een doorn in het oog zijn van de Zwitserse mederegeringspartij vanwege het gevaar voor de Zwitserse soevereiniteit. Maar de doorslaggevende zorgen beslaan de druk uit Brussel om EU-burgers meer toegang te geven tot de sociale zekerheid in Zwitserland en de angst voor Brusselse inmenging in hoe Zwitserland zijn arbeidsmarkt beschermt. De mogelijke aantasting van de ‘flanking measures,’ die Zwitserse bedrijven en lonen moeten beschermen tegen competitie van bijvoorbeeld te laagbetaalde buitenlandse werknemers, joeg ook linkse vakbonden richting het kamp van de SVP. Onduidelijk is echter hoe breed dit verzet gedragen werd. Bij het parlement heeft de beslissing nooit gelegen. De andere regeringspartijen lijken zich bij het felle verzet van rechts en de vakbonden neergelegd te hebben, er was weinig tegengeluid te horen. De beslissing is dan ook volledig te wijten aan de Zwitserse regering.

Zowel Zwitserland als de EU lijkt te gokken dat de andere partij zich minder sterk zal tonen wanneer de kosten van het gebrek aan een akkoord zich openbaren. De urgentie lijkt echter volledig zoek. De onmiddellijke consequenties zijn dan ook minder groot dan in de media vaak wordt verondersteld. De vele akkoorden lopen veelal niet binnenkort of plotsklaps af. Problemen doemen vooral op doordat het recht aan beide kanten van de grens dynamisch is, waardoor de EU en Zwitserland langzaam uit de pas zullen lopen als eenzijdige beleidsveranderingen niet leiden tot doorlopende aanpassingen van de akkoorden. Dit heeft zich nu al voorgedaan in de sector van de medisch-technische producten.

De Zwitserse hoop is dat de EU bereid is bepaalde akkoorden individueel te vernieuwen. Brussel heeft deze gang van zaken echter uitgesloten. Eveneens is er weinig aanleiding om te denken dat de politieke wind in Zwitserland gauw zal veranderen. Gezien het vooral een politieke en geen juridische kwestie is, dreigt een uitputtingsslag. De EU zal zich hierin vermoedelijk sterker voelen. Het Alpenland is een dwerg vergeleken met het economische zwaargewicht van 445 miljoen inwoners. De EU is goed voor zo’n 51% van de Zwitserse export en 59% van de import en de veruit grootste handelspartner van Zwitserland, terwijl Zwitserland omgekeerd een in vergelijking duidelijk kleinere handelspartner is voor het blok als geheel. Vanzelfsprekend zijn sommige EU-lidstaten en regio’s daarbinnen meer afhankelijk van de Zwitserse markt. Maar de invloed van deze op het handelsbeleid van Brussel is minder direct dan de invloed van Zwitserse bedrijven en consumenten, die hun economische posities kunnen gaan zien verzwakken, op hun eigen regering.

Voor de Zwitsers is de relatie met de EU vooral zakelijk en deze hangt af van de voordelen die het oplevert. Deze praktische opstelling heeft aanleiding gegeven om te proberen betere onderhandelingstermen te krijgen. Maar als de EU zijn poot stijf houdt en Zwitserland de concurrentiepositie van de economie ziet eroderen, zou ditzelfde pragmatisme het land mogelijk weer naar de onderhandelingstafel kunnen brengen. De Europese Commissie heeft ondertussen aangekondigd om in de herfst van dit jaar plannen op tafel te leggen over hoe door te gaan met deze bijzondere relatie. Het is nu afwachten of er ook voorstellen uit Zwitserland zullen komen.

prof. dr. Christa Tobler is hoogleraar Europees recht verbonden aan de Universiteit van Basel en aan de Universiteit Leiden. Douwe Roest is als stagiair-redacteur verbonden aan het Montesquieu Instituut.