Het minderheidskabinet: een reële optie?

De meningen over de wenselijkheid van een minderheidskabinet lopen sterk uiteen. Zo ziet de Jongerenafdeling van de VVD het wel zitten: een liberaal minderheidskabinet, bestaande uit VVD en D66, is volgens twee JOVD-bestuursleden op dit moment zelfs ‘verreweg de beste optie’.[1] De staatsrechtgeleerde Wim Voermans daar tegenover ziet er geen brood in. Hij meent dat een regering zonder mandaat van minstens de helft van de kiezers erg gevoelig is voor de grillen van het parlement en vreest dat een constante zoektocht naar een meerderheid ‘een soort loopgravenoorlog’ wordt, waarbij partijen voortdurend bezig met ‘microdebatten’.[1]

Hoewel in de gelekte notitie van verkenner Kajsa Ollongren (D66) stond dat er ‘weinig echt enthousiasme/geringe steun’ voor een minderheidskabinet was, is het nog steeds een mogelijkheid die op tafel ligt.[3] De versplinterde verkiezingsuitslag gaf al een indicatie dat de formatie erg lastig zou gaan worden. In en na het recente debat over ‘Pieter Omtzigt: functie elders’ ontstonden daar bovenop twijfels over de vraag of Mark Rutte nog wel acceptabel is als minister-president van een nieuwe coalitie. Niets lijkt nog vanzelfsprekend en de formatie kan nog een paar onverwachte wendingen krijgen. Thans wordt er gesproken over ‘macht en tegenmacht’ en een ‘nieuwe bestuurscultuur’. Zou een minderheidskabinet dan een oplossing kunnen zijn? In deze bijdrage gaan we in op de argumenten voor en tegen en bekijken we de verschillende vormen van zo’n minderheidskabinet.

Een minderheidskabinet: waarom niet

Bij de bedenkingen tegen een minderheidskabinet onderscheiden we drie argumenten: 1) het past niet bij de Nederlandse politieke cultuur, 2) het is te instabiel en 3) het is niet effectief genoeg. Inderdaad kennen we een traditie van kabinetten die steunen op een parlementaire meerderheid, dikwijls voorzien van een gezamenlijk programma dat als cement dient om de verschillende partijen bijeen te houden. Er zijn slechts een paar uitzonderingen, en een aantal interim-kabinetten of rompkabinetten, tijdelijke op-de-winkel-passers die lopende zaken moesten afronden en nieuwe verkiezingen moesten uitschrijven, of demissionaire kabinetten die een meerderheid verloren door het opstappen van een coalitiepartner. Het bekendste voorbeeld van een minderheidskabinet is het kabinet waarmee het heel slecht afliep: het vijfde kabinet-Colijn dat in 1939 direct nadat het zich had gepresenteerd door de Tweede Kamer met de motie-Deckers naar huis werd gestuurd.[4]

Toch betekent het ontbreken van veel voorbeelden niet dat er een verbod is op het vormen van minderheidskabinetten. Er is in het verleden nooit expliciet omschreven dat een informateur op zoek moest naar een meerderheidskabinet. Er is bij het verstrekken van een opdracht aan een informateur of verkenner steeds gekozen voor cryptisch geformuleerde zinsneden, zoals het onderzoeken van ‘een ruime steun’, ‘een brede steun’ of de mogelijkheden verkennen voor de vorming van een kabinet dat kan rekenen op ‘een vruchtbare samenwerking met de Staten-Generaal’ of een kabinet ‘dat erop mag vertrouwen in voldoende mate steun in de volksvertegenwoordiging te zullen ondervinden’.[5] Door de formulering van de opdracht multi-interpretabel te houden kon de informateur nog alle kanten op, hoewel het streven vrijwel steeds gericht is geweest op de vorming van een meerderheidskabinet.

In 2010 hadden we voor het laatst een minderheidskabinet. Het Kabinet-Rutte I, bestaande uit VVD en CDA, steunde op 52 zetels en kreeg gedoogsteun van de PVV. Hiervoor werd een speciaal gedoogakkoord opgesteld, iets wat nog niet eerder was gedaan. Samen met de gedoogpartner beschikten de regeringspartijen over een nipte meerderheid van 76 zetels in de Tweede Kamer. In de Eerste Kamer ontbrak die meerderheid en zocht het kabinet samenwerking met andere partijen, in het bijzonder bij de SGP. De samenwerking met de PVV veroorzaakte met name bij het CDA diepe verdeeldheid. Het gevoel dat een partij die geen regeringsverantwoordelijkheid droeg de coalitie in gijzeling nam veroorzaakte veel onmin. Met de val van Rutte I in 2012 leek bovendien de stelling bevestigd dat minderheidskabinetten instabiel zijn. Toch moet daarbij worden aangetekend dat ook meerderheidscoalities lang niet altijd de eindstreep halen. Van de 29 naoorlogse meerderheidskabinetten zaten er slechts zes de volle rit zonder onderbrekingen uit, te weten het kabinet-De Jong, -Van Agt I, -Lubbers I, -Lubbers III, -Kok I en Rutte II . Vier kabinetten konden na een tussentijdse breuk verder tot de reguliere verkiezingsdatum.

Een derde argument dat wordt aangevoerd om een minderheidskabinet af te wijzen is het gebrek aan effectiviteit. Kabinetten met een zeer smalle basis die ad hoc op zoek moeten naar steun voor bijna alle beleidsvoorstellen zullen steeds achter de feiten aanlopen omdat de besluitvorming ernstig vertraging oploopt. De herinnering aan de hopeloze verdeeldheid en instabiliteit van de minderheidskabinetten in de Weimarrepubliek is nog altijd levend.

De meerwaarde van een minderheidskabinet-met-gedoogafspraken

De laatste jaren gaan meer stemmen op om het minderheidskabinet als reële optie te beschouwen. Het versnipperde politieke landschap noopt daartoe. Onder meer de Raad voor het Openbaar Bestuur en de Staatscommissie-Remkes braken er een lans voor.[6,7] Een minderheidskabinet kan het dualisme ten goede komen. Waar de oppositie vroeger na de presentatie van het dikke, dichtgetimmerde regeerakkoord voor vier jaar (of korter) als een muurbloempje langs de kant stond, zal ze in de toekomst vaker worden gevraagd een bijdrage te leveren aan het boeket regeringsvoorstellen. Dat biedt voor zowel regeringspartijen als oppositie mogelijkheden om zich te profileren. Met het oog op de ‘macht en tegenmacht’ kan een minderheidskabinet daarnaast het middel zijn om de positie van de Tweede Kamer te verstevigen. Zeker bij een versplinterde Kamer zoals de huidige, zal een minderheidscoalitie brede steun bij veel verschillende fracties moeten zoeken. Omdat het parlement eerder bij de besluitvorming wordt betrokken kan het de macht van het parlement, en met name de oppositie, vergroten.

Cruciaal hierbij is wel hoe de steun voor zo’n minderheidskabinet wordt geformaliseerd, zoals de politicologen Svenja Kraus en Maria Thürk onlangs aantoonden in hun artikel over de stabiliteit van minderheidskabinetten en de rol van steunakkoorden.[8] Voor een succesvolle samenwerking van een minderheidscoalitie met verschillende partners zijn afspraken onontbeerlijk. Met bij voorkeur permanente gedoogpartner(s) worden langetermijnakkoorden gesloten, in ruil voor voldoende zekerheid wat betreft het vertrouwensvotum (niet zomaar het kabinet wegsturen) en het budget (zonder steun is geen begroting mogelijk). Tegelijk moet worden voorkomen dat het minderheidskabinet te zeer afhankelijk is van één partij, zoals in 2010 het geval was met de PVV.

Mogelijkheden

Ondenkbaar is dit niet, de kabinetten-Rutte hebben al laten zien op diverse punten akkoorden te kunnen sluiten met partijen buiten de coalitie, denk aan het Lente/Kunduz/Vijfpartijen-akkoord (over de naam werden ze het niet eens), het woonakkoord en het pensioenakkoord. De geest lijkt langzaam (en noodgedwongen) te rijpen voor een minderheidskabinet. Als VVD en D66 (samen goed voor 58 zetels) samen een minderheidskabinet vormen, zullen ze altijd steun moeten hebben van twee of meer andere partijen. Steun van de derde grootste partij (PVV, 17 zetels) levert namelijk al geen meerderheid op. Krijgt een voorstel bijvoorbeeld steun van VVD, D66 en CDA dan zijn er alsnog drie zetels nodig voor een meerderheid. De vele kleine partijen kunnen in dit soort situaties een sleutelrol spelen.

Een andere mogelijkheid is een minderheidskabinet bestaande uit drie partijen, bijvoorbeeld VVD, D66 en CDA: samen goed voor 73 zetels. De minderheidspartners moeten het echter wel eens worden over een aantal zaken en het is maar de vraag of dat deze drie gaat lukken. Een progressief minderheidskabinet zonder VVD dan? Qua progressieve partijen staat D66 toch een beetje eenzaam aan de top. Een minderheidscoalitie met D66, GroenLinks en PvdA levert slechts 41 zetels op. Ook wanneer de Partij voor de Dieren aansluit, levert dit nog geen stevige basis op.

Ook met de optie minderheidskabinet is de puzzel dus nog niet zomaar gelegd. De eerste stap lijkt wel gezet. Informateur Tjeenk Willink bepleit een dun regeerakkoord op slechts enkele hoofdlijnen als basis voor samenwerking om de beweegruimte van Kamerfracties te vergroten. Als deze zo vaak gekoesterde wens zou uitkomen dan lijkt ons de kans groot dat de bijlagen met deelakkoorden niettemin omvangrijk zijn. Zonder die contracten kan ‘een vruchtbare samenwerking’ alsnog eindigen in een loopgravenoorlog, met als voornaamste slachtoffer het minderheidskabinet zelf.

Anne Bos en Hilde Lavell zijn als onderzoekers verbonden aan het Centrum voor Parlementaire Geschiedenis.

[1] ‘Verreweg de beste optie: een liberaal minderheidskabinet’, Trouw, 10 april 2021. https://www.trouw.nl/opinie/verreweg-de-beste-optie-een-liberaal-minderheidskabinet~b39ff320/

[3] ‘Een minderheidskabinet, een van de laatste opties van Mark Rutte, is gedoemd te mislukken’, de Volkskrant, 3 april 2021. https://www.volkskrant.nl/cs-babf9e3e

[3] ‘Notities Ollogen zichtbaar, ‘positie Omtzigt, Functie elders,’’ NOS, 25 maart 2021. https://nos.nl/artikel/2374063-notities-ollongren-zichtbaar-positie-omtzigt-functie-elders.html

[4] https://www.parlement.com/id/vihse46ueqrh/motie_deckers_1938_1939[5] Zie over de betekenis van ‘vruchtbare samenwerking’: Carla van Baalen en Alexander van Kessel, De kabinetsformatie in 50 stappen (Amsterdam 2012) p. 78-80.

[6] Zie: https://www.raadopenbaarbestuur.nl/documenten/publicaties/2016/06/30/politieke-versnippering

[7] Zie: https://www.staatscommissieparlementairstelsel.nl/actueel/nieuws/2018/12/13/commissie-remkes-presenteert-eindrapport-%E2%80%98lage-drempels-hoge-dijken%E2%80%99-aan-minister-ollongren

[8] Svenja Kraus en Maria Thürk, ‚Stability of minority governments an d the role of support agreements’, West European Politics, verschijningsdatum 9 maart 2021, https://www.tandfonline.com/doi/full/10.1080/01402382.2021.1890455taaluit