N.B. Het kan zijn dat elementen ontbreken aan deze printversie.
De post-Brexit relatie tussen het VK en de EU: Van lidstaat tot derde land, van partner tot rivaal
De relatie tussen het VK en de EU heeft een fundamentele verschuiving ervaren. In plaats van een lidstaat is het nu een “derde land”. Daarmee staat het o.a. buiten de EU-rechtsorde, buiten de interne markt, (voor een groot deel) buiten de rechtsmacht van de Hof van Justitie van de EU en buiten het gemeenschappelijk buitenlandbeleid van de Unie. Toekomstige conflicten met de EU zijn voorgeprogrammeerd – denk aan vangstquota. Mondiaal staat het VK onder druk om te laten zien dat het land op eigen houtje beter zal varen dan als EU-lid, bijvoorbeeld als het gaat om het sluiten van handelsakkoorden. Lukt dit en wordt “Global Britain” een groot succes, werpt dit kritische vragen op over de meerwaarde van EU-lidmaatschap. De inzet is dus hoog.
Het Verenigd Koninkrijk is al sinds 1 februari 2020 geen lid meer van de Europese Unie. Op deze dag trad het terugtrekkingsakkoord in werking, drieënhalf jaar na het uittredingsreferendum en zevenenveertig jaar na de toetreding van het VK in 1973. Alleen merkten burgers en bedrijven eerst niet veel van de uittreding. Dit was vanwege de overgangsperiode waardoor EU-recht vooralsnog voor het grootste deel van toepassing bleef op het VK.
Vanaf 1 januari 2021 zijn de nieuwe verhoudingen daarentegen wel degelijk zichtbaar geworden. Op deze dag eindigde de overgangsperiode en wordt de handels- en samenwerkingsovereenkomst toegepast.[1] Daarmee is de transformatie van het VK van lidstaat tot derde land voltooid. Dit artikel werpt een licht op vijf belangrijke aspecten van de post-Brexit relatie tussen het VK en de EU waardoor de fundamentele verschuiving van de positie van het VK duidelijk wordt.
Terug naar een volkenrechtelijke verhouding
Als lidstaat was het VK deel van de rechtsorde van de EU. Deze heeft zich van het traditionele volkenrecht afgesplitst en is gekenmerkt door rechtstreekse werking en voorrang boven het recht van de lidstaten. Dit betekent met name dat particulieren zich binnen de EU voor de nationale rechter op EU-recht kunnen beroepen en dat nationaal recht dat in strijd is hiermee niet langer wordt toegepast.
Vanaf 1 januari 2021 staat het VK buiten deze supranationale rechtsorde. De nieuwe relatie is gegrond op het oude fundament van internationaal recht. Dit betreft enerzijds het terugtrekkingsakkoord, waarvan bepaalde delen zoals het Protocol inzake Ierland/Noord Ierland verder van toepassing blijven, en anderzijds de handels- en samenwerkingsovereenkomst. In laatstgenoemde staat vastgelegd dat (met enkele uitzonderingen) "geen enkele bepaling in deze overeenkomst of eventuele aanvullende overeenkomsten aldus uitgelegd [wordt] dat daarbij aan personen rechten worden toegekend of verplichtingen worden opgelegd, … of aldus uitgelegd dat op deze overeenkomst of eventuele aanvullende overeenkomsten een rechtstreeks beroep kan worden gedaan binnen de interne rechtsorden van de Partijen."[2]
Handelen buiten de interne markt en douane-unie
Als lidstaat was het VK deel van de interne markt en douane-unie van de EU. Maar al in haar ‘Lancaster House’-toespraak van januari 2017 liet toenmalig premier Theresa May weten dat het VK van plan was beiden te verlaten om op deze manier in staat te worden gesteld om weer in eigen naam – als 'Global Britain' – handelsakkoorden te kunnen sluiten over de hele wereld.[3]
Sinds 1 januari 2021 kan het VK dit, maar is de keerzijde van deze nieuwe vrijheid dat het VK geen onbeperkte toegang meer heeft tot de markt van de EU – zijn met afstand grootste handelspartner. Weliswaar garandeert de handels- en samenwerkingsovereenkomst in beginsel handel zonder tarieven of quota’s. Niettemin is toegang tot de EU-markt nu op voorwaarde dat o.a. Europese productstandaards en oorsprongsregels worden gerespecteerd, wat duidelijk meer bureaucratie en kosten tot gevolg heeft.
Van het Hof van Justitie naar scheidsgerechten
Als EU-lid was het VK onderworpen aan de rechtsmacht van het Hof van Justitie van de EU. Terwijl dit in de praktijk geen grote problemen opleverde werd dit vaak in de Britse media afgeschilderd als een ondemocratische onderwerping aan “buitenlandse rechters”.[4] De bevoegdheid van het EU-Hof over het VK was daarom ook een van de “rode lijnen” van de Britse regering in de onderhandelingen.
De handels- en samenwerkingsovereenkomst voorziet dan ook geen rol voor het Hof van Justitie van de EU.[5] In plaats daarvan is voortaan een klassiek geschillenbeslechtingsmechanisme met arbitragepanels van toepassing. Alleen de EU en het VK kunnen hiervan gebruik maken. Het is niet toegankelijk voor particulieren en bedrijven. In bepaalde gevallen van niet-naleving van de overeenkomst kunnen scheidsgerechten de benadeelde partij autoriseren om hun verplichtingen op te schorten, wat o.a. tot importheffingen kan leiden.
Geen gemeenschappelijk buitenlandbeleid meer
Als EU-lid was het VK een actieve speler in het gemeenschappelijke veiligheids- en buitenlandbeleid van de EU. Samen met Frankrijk was het VK zelfs eens de drijvende kracht achter de lancering van het gemeenschappelijke veiligheids- en defensiebeleid van de EU eind jaren negentig.
Na het vertrek van het VK uit de EU nog geen vervangend raamwerk voor dit terrein vastgelegd. De handels- en samenwerkingsovereenkomst behandelt weliswaar een aantal thema’s buiten de economische sfeer (b.v. samenwerking inzake rechtshandhaving en justitie in strafzaken en samenwerking op de gebieden gezondheidsveiligheid en cyberbeveiliging), maar bevat zij geen bepalingen over buitenland- en veiligheidsbeleid omdat de Britse regering dit thema van de onderhandelingen had uitgesloten.[6]
Rivaliteit en conflict voorgeprogrammeerd
Spanningen en conflicten zijn een dagelijks feit binnen de EU (oude en nieuwe lidstaten, noorden en zuiden, meer of minder zuinigheid, meer of minder marktliberalisme, meer of minder trans-Atlantisch oriëntatie etc.). Verder was het VK ook niet de enige lidstaat met speciale opt-outs (zie b.v. de Deense opt-outs op de gebieden monetaire unie, veiligheid en defensie en de ruimte van vrijheid, veiligheid en rechtvaardigheid). Wel vonden deze conflicten binnen het kader van de EU plaats en kon men internationaal toch op vele gebieden samen optrekken.
Vanaf 1 januari 2021 staat het VK niet allen buiten de EU maar in veel gevallen ook tegenover de EU. Conflicten zijn letterlijk voorgeprogrammeerd, b.v. als men eraan denkt dat na een overgangsperiode van vijfenhalf jaar de toegang tot Britse wateren voor de EU-vissersvloot jaar op jaar opnieuw moet worden onderhandeld of als elke noemenswaardige versoepeling van arbeids- en milieustandaards in het VK een discussie over ‘evenwichtsherstellende’ maatregelen van de EU zal lostrappen.
“Global Britain” en Europese Unie onder prestatiedruk
Als we tenslotte een stap achteruitzetten en het totaalplaatje van de post-Brexit dynamiek tussen de EU en het VK beschouwen dan valt een grote prestatiedruk voor beiden in het oog. Ook al zullen veel politici, beleidsmakers, burgers en het bedrijfsleven trachten om de conflicten op minnelijke wijze op te lossen en ontregelingen te voorkomen, moeten de EU en het VK niettemin laten blijken dat hun respectievelijke benadering tóch de betere is: Stel dat “Global Britain” een groot succes wordt economisch en diplomatiek – wat is dan de reëel toegevoegde waarde van de Europese integratie? Óf stel dat “Global Britain” flopt – waar was het VK dan de afgelopen vierenhalf jaar mee bezig? En zou een aanvraag tot hertoetreding dan niet toch een aantrekkelijke optie zijn?
Dr. Joris Larik is universitair docent vergelijkend, EU- en internationaal recht aan de Universiteit Leiden. In 2017/18 was hij Fulbright-Schuman fellow in Washington, D.C., om onderzoek over Brexit en trans- Atlantische betrekkingen te doen. In 2021 zal hij als fellow aan het Netherlands Institute for Advanced Study (NIAS) vervolgonderzoek doen over “Global Britain” en haar relatie tot de EU als mondiale speler.
[1] Zie Larik, J. (2021), De handels- en samenwerkingsovereenkomst tussen de EU en het VK: Veertienhonderd bladzijden schadebeperking, Nederlands Juristenblad, jaargang 96 afl. 5, pp. 350-357.
[2] EU-VK Handels- en samenwerkingsovereenkomst, PbEU 2020, L 444/14, art. COMPROV 16 lid 1.
[3] Dit betreft niet alleen nieuwe akkoorden maar ook het zoeken naar vervangingen voor door de EU gesloten akkoorden, zie Larik, J. (2020), Brexit, the EU-UK Withdrawal Agreement, and Global Treaty (Re-)Negotiations, American Journal of International Law, jaargang 114 afl. 3, pp. 443-462.
[5] Een belangrijke kanttekening is dat het Hof van Justitie wel degelijk een rol blijft spelen voor het terugtrekkingsakkoord, met name het Protocol inzake Ireland/Noord-Ierland. Zie Larik, J. (2020), Decision-Making and Dispute Settlement, in: Fabbrini, F. (red.,) The Law & Politics of Brexit – Volume 2: The Withdrawal Agreement (Oxford University Press), pp. 191-210.
[6] Ministerie van Buitenlandse Zaken, Appreciatie Handels- en Samenwerkingsovereenkomst EU-VK, 27-12-2020, kamerstuk 35393-12, p. 2