Huiswerk overdoen

Het Gemeentefonds is de algemene uitkering van het Rijk aan alle gemeenten in Nederland. Het is de basis voor de gemeentelijke financiën en de uitkering omvat gemiddeld 85% van alle belastinginkomsten in de gemeente. Het fonds is een poging om alle gemeenten in een ongeveer gelijke uitgangspositie te brengen als het gaat om hun bestedingen.

Vóór de totstandkoming van het fonds waren de inkomsten van Nederlandse gemeenten, merendeels uit eigen belastingen, zeer ongelijk verdeeld als gevolg van het feit dat de ene gemeente relatief veel arme bewoners had en andere gemeenten juist veel rijken telden. Het Gemeentefonds, opgezet in 1929, had de bedoeling daar een einde aan te maken. Het duurde overigens tot na 1945, voordat het fonds zijn eerlijke werk ging doen.

Naast de uitkering uit het gemeentefonds die in beginsel vrij besteedbaar is, kwamen er steeds meer specifieke uitkeringen die gemeenten konden verwerven als zij bepaalde door de rijksoverheid gewenste activiteiten gingen uitoefenen. Die uitkeringen begonnen na verloop van tijd de algemene uitkering te overwoekeren. Vanaf het einde van de jaren tachtig werd het steeds gebruikelijker gemeenten wel taken op te leggen, maar de bekostiging daarvan te laten lopen via het Gemeentefonds. Daardoor werd dat weliswaar tot een ‘bundeling van specifieke uitkeringen’. Toch werd met deze overheveling naar de algemene uitkering het systeem eenvoudiger en het schiep wel degelijk meer vrijheid.

Een gevolg was wel dat de maatstaven waarmee de algemene uitkering werd vastgesteld periodiek aan herijking moest worden onderworpen. Pakte het verdeelsysteem nog steeds eerlijk uit en hield het in de praktijk echt rekening met telkens veranderde en uitgebreide taken van de gemeente? Bovendien hadden de beheerders van het fonds, de ministeries van BZK en Financiën, de neiging steeds meer en steeds verfijnder maatstaven voor de verdeling in het Gemeentefonds te stoppen. Daar werd het niet overzichtelijker van; erg lastig dus voor wethouders van Financiën en hun ambtelijke medewerkers. Het fonds had voorts de neiging lichtelijk uit het lood te slaan en sommige gemeenten systematisch te gaan benadelen.

Toen ik in de jaren negentig bij de Vereniging van Nederlandse Gemeenten aan het werk ging, had net een grondige herijking plaatsgehad. Die had ertoe geleid dat ‘arme’ gemeenten ruimer werden bejegend en grote steden werden bevoordeeld ten opzichte van bij voorbeeld forensengemeenten. Wat toen wel nodig was en met zich meebracht dat grootstedelijke gemeentebesturen hun eigen belastingen (vooral de OZB) konden verlagen. Die herverdeling, waarmee de VNG het eens was, moest meer dan eens worden verdedigd in ‘nadeelgemeenten’, meestal nogal welvarende plaatsen met opmerkelijk veel VVD-wethouders van Financiën…

In 2018 is besloten dat een nieuwe grondige herijking van het Gemeentefonds noodzakelijk was: het woud van maatstaven was weer eens dichtgegroeid en de decentralisatie van, onder andere, sociale wetgeving had het uitgavenpatroon van de gemeente drastisch gewijzigd. Nogal wat scheefgroei dus. Dezer dagen hebben de beide fondsbeheerders een voorstel tot herverdeling gepresenteerd en ter advisering aan de Raad voor het Openbaar Bestuur voorgelegd. Oogmerk: vereenvoudiging en ’beter uitlegbare verdeling’. Daartoe zijn de maatstaven ondergebracht in drie blokken van criteria: de kosten van het ‘klassieke domein’ (de traditionele taken), daarnaast het (deels nieuwe) sociale domein (bijstand, jeugd en Wmo) en de eigen inkomstencapaciteit.

De overzichtelijkheid is inderdaad gegroeid. Maar, dat is ten koste gegaan van de ‘beter uitlegbare verdeling’. Gek genoeg hebben de fondsbeheerders dat ook door, want zij doen in hun vraag om advies de beteuterde waarneming dat de gemeenten in het noorden, vooral in Groningen, ernstig achteruitgaan. Wat zij er niet bij zeggen is, dat in iets mindere mate ook de vier grote steden belangrijk nadeel ondervinden, alsmede een aantal krimpgemeenten in Limburg.

Terecht heeft de commissaris van de Koning in Groningen, oud-gemeentebestuurder René Paas, al de stormbal gehesen. Een aalmoes voor het noorden toevoegen aan een uitkering die systematisch niet deugt lijkt hem geen juiste aanpak. Gelijk heeft hij: de wereld van de jaren negentig wordt nogal radicaal omgekeerd ten koste van noordelijke gemeenten die het toch al onevenredig zwaar hebben en van de vier grote steden en krimpgemeenten die ook grote problemen hebben op te lossen.

Dan is het geen kwestie meer van extraatjes tot troost, dan is de conclusie: huiswerk overdoen!

Prof.dr. J.Th.J. van den Berg is fellow van het Montesquieu Instituut en emeritus hoogleraar aan de Universiteit Leiden (parlementaire geschiedenis) en Maastricht (parlementair stelsel). Hij is oud-lid van de Eerste Kamer.