Er bestaat geen Rutte-doctrine; wel vaste jurisprudentie van de Afdeling Bestuursrechtspraak.

In de nasleep van de toeslagenaffaire komt gelukkig nu ook de openbaarheid van bestuur weer eens aan de orde. Daarin staat de zogenaamde “Rutte-doctrine” centraal. Daar vallen wel wat kanttekeningen bij te maken. Ik begrijp dat daaronder het gebruik valt om van bepaalde besprekingen geen verslagen te maken en bij voorkeur mondeling te communiceren. Misschien valt eronder ook het in Den Haag wel voor komende gebruik om met zogenaamde “non-papers” te werken, die nooit in een archief terecht komen. Of om geen stukken in het archief te kunnen vinden; omdat het een rommeltje is of omdat niet goed genoeg wordt gezocht. Heel kwalijk allemaal, en het is denkbaar dat de voorkeur voor mondelinge communicatie typisch iets van de heer Rutte is, maar dit soort praktijken gaat aanzienlijk verder in de tijd terug dan het politieke leven van de heer Rutte.

Dat geldt ook voor het overheidsbeleid dat nu óók aan de “Rutte-doctrine” gekoppeld wordt: de gedachte dat het voor een zorgvuldige beleidsvoorbereiding nadelig is om informatie te verschaffen over “persoonlijke beleidsopvattingen” van ambtenaren, omdat zij anders te terughoudend worden bij het opstellen van beleidsnota’s. Die gedachte bestaat al minstens sinds in 1992 de Wet openbaarheid van bestuur (WOB) in werking trad; en is sindsdien door de Afdeling bestuursrechtspraak van de Raad van State (ABRvS) ruimhartig ondersteund. Terwijl het ook ánders had gekund.

Jurisprudentie Afdeling Bestuursrechtspraak

De WOB zegt in artikel 11, eerste lid: “In geval van een verzoek om informatie uit documenten, opgesteld ten behoeve van intern beraad, wordt geen informatie verstrekt over daarin opgenomen persoonlijke beleidsopvattingen.” Maar dan volgt het tweede lid: “Over persoonlijke beleidsopvattingen kan met het oog op een goede en democratische bestuursvoering informatie worden verstrekt in niet tot personen herleidbare vorm. Indien degene die deze opvattingen heeft geuit of zich erachter heeft gesteld, daarmee heeft ingestemd, kan de informatie in tot personen herleidbare vorm worden verstrekt.”

Het kán en mag dus wel, informatie over persoonlijke beleidsopvattingen verstrekken; het is een discretionaire bevoegdheid. Normaal is het in het bestuursrecht zó, dat in zo’n geval het bestuursorgaan moet motiveren waarom het een verzoek niet wil inwilligen. Het bijzondere van de jurisprudentie van de ABRvS op dit punt is, dat de Afdeling niet verlangt dat die motivering wordt toegespitst op de merites van het voorliggende geval. Als een bestuursorgaan de algemene toverformule “anders worden ambtenaren terughoudend in hun advisering” uitspreekt, oordeelt de Afdeling al “dat onvoldoende grond bestaat voor het oordeel dat de minister niet in redelijkheid heeft kunnen weigeren om informatie in niet tot personen herleidbare vorm te verstrekken”.¹ Dat heeft ertoe geleid dat informatie over persoonlijke beleidsopvattingen nooit wordt verstrekt; ook niet in niet tot personen herleidbare vorm en ook niet als de betrokken ambtenaren er geen bezwaar tegen hebben. Daarmee is het tweede lid van artikel 11 WOB een dode letter geworden.

Geen wetswijziging nodig

Het goede nieuws is dus, dat er geen wetswijziging nodig is om de goede voornemens van de minister-president te realiseren. Wat wel nodig is – om niet eeuwig afhankelijk te blijven van het laatste inzicht van een minister-president of de jurisprudentie van de ABRvS – is een beleidsregel als bedoeld in de Algemene wet bestuursrecht, waarmee invulling gegeven wordt aan de discretionaire bevoegdheid van artikel 11, tweede lid, WOB. Die zou kunnen inhouden dat informatie over persoonlijke beleidsopvattingen in niet tot personen herleidbare vorm wordt verstrekt, tenzij het algemeen belang van openbaarheid van publieke informatie in het geval waarop het verzoek betrekking heeft niet opweegt tegen een ander, zwaarder wegend aspect van een goede en democratische bestuursvoering.

Die benadering kan ook moeiteloos worden doorgetrokken naar de toepassing van artikel 68 van de Grondwet. Daarvoor hoeft in de hierboven voorgestelde beleidsregel alleen “een goede en democratische bestuursvoering” te worden vervangen door: het belang van de staat.

Want laten we wel zijn: waarom zouden ambtenaren terughoudend worden in hun beleidsnota’s, als de inhoud van hun beleidsopvattingen niet publiekelijk tot hun persoon te herleiden is? Tenzij er een parlementaire enquête van komt, uiteraard. Maar gelukkig bestaat er nog geen doctrine die zegt dat er maar beter geen parlementaire enquêtes gehouden kunnen worden, omdat ambtenaren anders te terughoudend worden in hun advisering.

________________________________________

Mr. Huub Linthorst is voormalig directeur Wetgeving & Juridische Zaken van het Ministerie van Economische Zaken.

[1] Zie bijvoorbeeld recent: ABRvS 04-11-2020, ECLI:NL:RVS:2020:2610, AB 2020/428, m.nt. P.J. Stolk.