Stikstof en Groninger Gaswinning: Een nieuwe rol voor de bestuursrechter?

Groot was de maatschappelijke beroering rond de gevolgen van het oordeel van de Afdeling Bestuursrechtspraak van de Raad van State over het Programmatische Aanpak Stikstof (PAS). Boerend en bouwend Nederland wisselden elkaar af op het Malieveld en de Telegraaf kopte “Burger in opstand”. Ook de – vernietigende - Afdelingsuitspraak over de gebrekkige motivering van het gaswinningbesluit voor het gasjaar 2018-2019 roept de vraag op of de bestuursrechter een nieuwe rol opeist.

Zoveel is duidelijk dat de politieke spelers rond het Binnenhof in hun maag zitten met de verstrekkende gevolgen van deze rechterlijke oordelen. Als vanzelf kijken politici dan met een kritisch oog naar de bestuursrechter en de bestuursrechter blikt wat ongemakkelijk terug. De spanning tussen democratische politieke besluitvorming en rechterlijke oordeelsvorming wordt keer op keer zichtbaar wanneer – naar mijn indruk – de rechtspraak er echt toe doet. Zo gezien horen deze spanning bij de checks and balances in ons constitutionele bestel.

De PAS-uitspraak van de Raad van State, die voorafgegaan was door het antwoord van het Luxemburgse Hof van Justitie op een prejudiciële vraag over de betekenis van de Habitatrichtlijn voor de stikstofbeperking¹, hoefde geen verwondering op te wekken. Al in 2012 had de Raad van State al een Voorlichting met betrekking tot de PAS vastgesteld en geconcludeerd dat met de PAS de Habitatrichtlijn niet volledig was geïmplementeerd. De wetgever heeft dit advies van de Raad van State over de PAS weliswaar deels opgevolgd, doch kennelijk niet van harte.

Hiermee is wat mij betreft de kern van het probleem blootgelegd: draagt onze parlementaire democratie voldoende bij aan goed bestuur en goede wetgeving? De Onderzoeksraad voor Veiligheid sprak eerder een keihard oordeel uit over de jarenlange en systematische onachtzaamheid van het Binnenhof wat betreft de gerechtvaardigde belangen van Groningers die uiteindelijk door de gevolgen van de gaswinning getroffen werden. Een kritisch parlement had na het advies van de Raad van State de PAS niet mogen goedkeuren. In beide gevallen had veel maatschappelijke onrust en maatschappelijk leed voorkomen kunnen worden.

Maar hoe kritisch is ons parlement? De Eerste Kamer is steeds minder de kamer van reflectie die de wetgevingskwaliteit waarborgt. Debet hieraan is dat de Eerste Kamer steeds partijpolitieker is gaan opereren. De steun aan de coalitie blijkt voor de fracties van de regeringspartijen meer en meer leidend in de besluitvorming. Voor de regeringspartijen in de Tweede Kamer vormt het gedetailleerde regeerakkoord een dwingend keurslijf dat kritische vragen over de haalbaarheid van beleid doet verstommen. Dit vormt geen nieuwe analyse en dat is treurig.

Onze democratie krijgt van de burger vrijwel unaniem steun, doch de waardering voor ‘de politiek’ is structureel laag, lager dan de waardering voor media en voor de rechterlijke macht. Het is daarom zinvol om onderscheid te maken tussen ‘de democratie’ als instituut, als het bouwwerk en de politici als de bewoners die de democratie kunnen steunen, maar ook de werking van onze democratie kunnen verzwakken. Dat vormt de kern van het probleem.

Als de politici binnen onze democratische instituties – de 225 leden van de Eerste en Tweede Kamer - hun kritische controlerende taken onvoldoende vervullen, dan komt de goede werking onze constitutionele systeem onder druk te staan. Wat is daarvan de consequentie? De democratische rechtsstaat treedt dan in het kader van checks and balances corrigerend op: de rechter corrigeert de wetgever. De rechtspraak van de Raad van State over stikstof en gaswinning vormt daarvan een heldere illustratie. Anders gezegd, als de vraag opkomt of de rechter een andere rol vervult, dan luidt het antwoord dat die andere rol bepaald wordt door het al dan niet goed functioneren van de politiek. Kort gezegd: als de politiek ‘wegkijkt’ om politieke redenen, dan komen de kernvragen bij de rechter terecht.

Met de verschuiving van kernvragen over stikstofreductie of verantwoorde gaswinning van het parlement naar de rechtszaal komt de rechterlijke besluitvorming noodgedwongen meer ‘tegenover’ de politieke besluitvorming te staan. Het is dan weinig reëel om als reactie kritisch naar de rechter te kijken. Waar echter behoefte aan bestaat is kritische zelfreflectie rond het Binnenhof. De Tweede en Eerste Kamer moeten wat betreft de besluitvorming over stikstofreductie of verantwoorde gaswinning de hand in eigen boezem steken. Naar een reactivering van de rol voor de politiek?

1 HvJ EU 7 november 2018, ECLI:EU:C:2018:882

Prof. dr. Alex Brenninkmeijer is lid van de Europese Rekenkamer. Daarvoor was hij de Nationale ombudsman.