Het nationale parlement ook als EU-parlement?

Wanneer over parlementaire controle en taken wordt gesproken, kan dit niet worden gedaan zonder ook de impact van de Europese Unie te betrekken. Het is dan ook niet vreemd dat de Staatscommissie parlementair stelsel een gedeelte van haar eindrapport Lage drempels, hoge dijken wijdt aan de Europese Unie in relatie tot de zeggenschap van het nationale parlement. In dit gedeelte gaat de Staatscommissie in op een van de meest besproken problemen binnen het Europese integratieproces, namelijk het democratisch tekort van de Europese Unie. De vraag die de Staatscommissie hierbij stelt, is hoe dit (beweerde) democratische tekort teruggebracht kan worden door het Nederlandse parlement. Met andere woorden, wat dienen de Tweede en Eerste Kamer te doen om ervoor te zorgen dat zij een (grotere) rol gaan spelen op Europees niveau, en daardoor de Europese Unie een grotere democratische legitimatie (in Nederland) te geven.

Aan de wieg

Nederland stond aan de wieg van de Europese integratie, niet enkel door deel uit te maken van de zes landen die de Europese Economische Gemeenschap oprichtten zoals de Staatscommissie aangeeft, maar al in 1952 bij de oprichting van de Europese Gemeenschap voor Kolen en Staal alsook bij de latere Europese Gemeenschap en Europese Unie. Bij elke grondwetsherziening tot nu toe is bediscussieerd of de Europese Unie op een bepaalde manier verankerd moest worden in de Grondwet. Dit is echter nooit gerealiseerd.

In de Europese integratie hebben nationale parlementen nationale bevoegdheden overgedragen aan de Europese Unie en zijn ze mede hierdoor invloed kwijtgeraakt op Europees niveau. Het gevolg hiervan is het ontstaan van het hiervoor genoemde democratische tekort van de Europese Unie. De meer recente ontwikkeling binnen de Europese integratie omvat het herstel van het democratisch tekort door meer bevoegdheden voor nationale parlementen te creëren. Het Verdrag van Lissabon bevat daarom nieuwe bevoegdheden voor nationale parlementen. Dit verdrag, dat als doel heeft de invloed van nationale parlementen op Europees niveau te vergroten, wordt daarom ook wel aangehaald als het ‘Verdrag van de parlementen’.

Naast het feit dat in dit verdrag nieuwe bevoegdheden voor nationale parlementen zijn neergelegd, worden nationale parlementen voor het eerst expliciet genoemd en erkend op Europees niveau. Hiermee vervalt de strikte scheiding tussen nationaal en Europees niveau. Nationale parlementen werden tot dan toe gezien als actoren die enkel op nationaal niveau handelden. Het Verdrag betreffende de Europese Unie geeft echter heel duidelijk aan dat de nationale parlementen actief kunnen en moeten bijdragen tot de goede werking van de Unie.

Twee nieuwe instrumenten die het Nederlandse parlement kan inzetten sinds het Verdrag van Lissabon, zijn het behandelvoorbehoud en de subsidiariteitstoets binnen de gelekaartprocedure. Deze instrumenten komen niet in de plaats van nationale bevoegdheden maar kunnen naast of samen met bestaande nationale bevoegdheden worden ingezet. Volgens de Staatscommissie worden de bevoegdheden en instrumenten die de Tweede en Eerste Kamer hebben om invloed op Europees niveau uit te oefenen, niet optimaal benut en leveren deze niet het gewenste resultaat op. De Staatscommissie geeft aan dat de ineffectiviteit van de gelekaartprocedure te maken heeft met het gebrek aan media-aandacht voor deze procedure en dat deze daardoor geen duidelijke functie heeft binnen het publieke debat. Met welke maatstaven de Staatscommissie dit heeft gemeten, is onduidelijk. De Staatscommissie concludeert dat de parlementaire instrumenten niet afdoende zijn en dat zij het democratisch tekort gedeeltelijk kunnen terugdringen, maar niet kunnen opheffen. De Staatscommissie heeft zichzelf daarom de vraag gesteld welke mogelijkheden er zijn of moeten komen om de invloed van het Nederlandse parlement op Europees niveau te vergroten.

Zes aanbevelingen op een rij

De Staatscommissie is tot een zestal aanbevelingen gekomen. Hieronder zullen deze aanbevelingen worden besproken en van commentaar worden voorzien.

Meer gebruikmaken van bestaande instrumenten

Om te beginnen beveelt de Staatscommissie de Tweede Kamer aan om meer gebruik te maken van de bestaande instrumenten zoals het parlementair behandelvoorbehoud en de subsidiariteitstoets. In beginsel kan deze aanbeveling alleen maar worden toegejuicht. Deze instrumenten zijn gecreëerd om meer invloed uit te oefenen op Europese besluitvorming, dus hoe vaker ze worden gebruikt, hoe meer invloed uitgeoefend zou moeten worden. Echter, invloed uitoefenen zit niet alleen in de kwantiteit van het inzetten van bevoegdheden.

Tegenstrijdig in het advies is dat de Staatscommissie concludeert dat de instrumenten ‘weinig effectief’ zijn, maar toch aanbeveelt om deze meer in te zetten. Als het middel volgens de Staatscommissie ineffectief is, is het dan wel zo logisch om juist van deze instrumenten meer gebruik te maken? Om tot een goed advies te komen lijkt het belangrijk om eerst te bepalen of er situaties bestaan waarin de middelen effectief kunnen worden ingezet, om op basis daarvan te adviseren over de effectieve inzet van het middel.

De Tweede Kamer zet het behandelvoorbehoud en de subsidiariteitstoets op dit moment op (voor buitenstaanders) onnavolgbare wijze in. Het is aan de verschillende Kamercommissies om te besluiten om deze instrumenten in te zetten en dit wordt gedaan wanneer men dit nodig vindt. Welke criteria en redenen daarvoor worden gebruikt, zijn nauwelijks te achterhalen. Wellicht dient de aanbeveling van de Staatscommissie te worden uitgebreid. Niet enkel dienen de instrumenten vaker te worden ingezet, maar dienen er ook richtlijnen te komen voor effectieve inzet. Nu is de inzet zeer willekeurig en wordt bij belangrijke Europese onderwerpen geen gebruik gemaakt van de instrumenten. Wanneer er duidelijke richtlijnen komen wanneer de Kamers het behandelvoorbehoud zo effectief mogelijk kunnen inzetten, zal het behandelvoorbehoud mogelijk vaker worden gebruikt en dan beter zijn werk doen.

Een andere reden waarom de aanbeveling van de Staatscommissie te beperkt is, is omdat deze alleen ziet op het behandelvoorbehoud en de subsidiariteitstoets. Beide Kamers kunnen in principe alle bevoegdheden, dus ook die in Nederlandse wetgeving zijn vastgelegd zoals het interpellatierecht en enquêterecht, inzetten om Europees beleid te controleren. De Kamers zouden meer gebruik moeten maken van alle bevoegdheden die ze hebben.

Nog belangrijker is dat niet alleen de Tweede Kamer maar ook de Eerste Kamer deze instrumenten (vaker) gaat inzetten. De Eerste Kamer gebruikt haar bevoegdheden nauwelijks voor controle op Europees beleid terwijl dit wel mogelijk is. Het behandelvoorbehoud is tot op heden nog nooit door de Eerste Kamer ingezet. De Kamer is van mening dat de andere nationale bevoegdheden toereikend zijn. Echter, ook die bevoegdheden worden nauwelijks ingezet voor controle op Europees beleid. De Kamer is dus wel van mening dat het controleren van de regering met betrekking tot Europese aangelegenheden tot haar taken behoort, maar doet dit in praktijk niet.

Vervolgens dient de Tweede Kamer zich te beraden op een andere, misschien wel betere, procedure voor de inzet van het behandelvoorbehoud. Er zou een voorbeeld kunnen worden genomen aan de Duitse Bundestag. De Bundestag heeft het wettelijke recht om via de Duitse regering deel te nemen aan het Europese wetgevingsproces. Dit kan zij doen door een officieel standpunt, een zogenaamde Stellungnahme, in te nemen. Wanneer de Bundestag dit doet, wordt er automatisch een behandelvoorbehoud geplaatst. De minister dient eerst met de Bundestag te overleggen en te onderhandelen alvorens hij mag stemmen binnen de Raad. De Tweede Kamer kent weliswaar geen equivalent van de Duitse Stellungnahme, maar zou wel criteria kunnen opstellen voor situaties waarin een behandelvoorbehoud automatisch wordt ingezet. Eventueel kunnen daarbij ook afspraken tussen de Tweede Kamer en de regering worden gemaakt over een soortgelijke Stellungnahme. Indien de Tweede Kamer een officieel standpunt inneemt, volgt de regering de Kamer hierin zoals de Duitse regering de Bundestag volgt.

Beter openbaarheidsregime

In de volgende aanbeveling wordt het parlement verzocht de regering op te dragen om onderzoek te doen naar geheimhouding van interne documenten van de Raad en hoe de openbaarmaking van de documenten kan worden vergroot. Niet alleen is de geheimhouding in strijd met regels uit het Verdrag van Lissabon, maar het maakt het voor nationale parlementen ook onmogelijk om de besluitvorming binnen de Raad te controleren. Daarnaast adviseert de Staatscommissie om meer informatie over de politieke inzet van de regering te delen en dit te doen in de vorm van een kaderbrief bij de BNC-fiches die de regering aan de Kamers zendt. De aanbeveling tot onderzoek naar een beter openbaarheidsregime is wellicht de beste aanbeveling van de Staatscommissie. Controle valt of staat bij een juiste, volledige en tijdige informatieverstrekking. Zonder dit is het vrijwel onmogelijk om controle uit te oefenen op het Europees beleid van de regering. Het parlement dient niet enkel over het uiteindelijke besluit te worden geïnformeerd, maar ook over de onderhandelingen, de standpunten en andere relevante informatie.

Deze informatievoorziening kan plaatsvinden in de vorm van een kaderbrief, maar het ligt niet voor de hand om deze bij een BNC-fiche te voegen. Ten eerste omdat niet over elk Europees voorstel een BNC-fiche wordt opgesteld en ten tweede omdat de regering het parlement enige tijd kan laten wachten op een fiche. Aangezien het parlement bij inzet van sommige instrumenten snel moet handelen, denk aan de subsidiariteitstoets, kan het parlement niet wachten op het fiche van de regering. Een ‘losse’ kaderbrief over de interne aangelegenheden van de Raad zou de voorkeur hebben. Overigens zou de Tweede Kamer ook zelf van een dergelijk onderzoek kunnen leren. De Tweede Kamer dient zelf ook een optimale transparantie en toegankelijkheid van bronnen na te streven en alle vormen van onderzoek hiernaar toe te laten.

Interparlementaire samenwerking

Verder is de Staatscommissie van mening dat de samenwerking tussen nationale parlementen vergroot dient te worden om de gelekaartprocedure tot een effectieve procedure te maken. Hiertoe dienen nationale parlementen te overleggen. Ook zou het benoemen van een rapporteur voor een thema of onderwerp binnen het Nederlandse parlement behulpzaam zijn. Hoe een rapporteur de samenwerking tussen nationale parlementen zou vergroten, is onduidelijk. Ook is de vraag hoe de samenwerking tussen nationale parlementen eruit dient te zien, niet uitgewerkt. Er bestaan momenteel veel verschillende samenwerkingsverbanden tussen nationale parlementen, denk aan COSAC of de Artikel 13-conferentie. Ook nodigen parlementsleden van de verschillende lidstaten elkaar uit om wederzijds een bezoek te brengen. Op digitaal niveau bestaat de databank IPEX. Hierin delen nationale parlementen informatie over behandeling van Europese wetgeving binnen hun parlementen om zo interparlementaire samenwerking mogelijk te maken. De aanbeveling om de interparlementaire samenwerking te vergroten of te versterken zonder daarop inhoudelijk in te gaan geeft onvoldoende inzicht in wat ontbreekt en specifiek zou moeten gebeuren.

Gezamenlijke Europa-commissie van beide Kamers en een versterking van de fractie-ondersteuning

Voorts gaat de Staatscommissie in op de rol van de Kamercommissies voor Europese Zaken van de Tweede en Eerste Kamer. De Staatscommissie is van mening dat door het instellen van een gezamenlijke commissie op het terrein van Europese zaken een goede informatievoorziening aan beide Kamers kan worden verzekerd.

Het is een feit dat Kamercommissies een grote rol spelen binnen beide Kamers. Hier worden besluiten voorbereid, debatten met de minister gevoerd, en parlementaire bevoegdheden worden in de praktijk door Kamercommissies ingezet. De bevoegdheden die beide Kamers hebben om controle uit te oefenen op Europees beleid, worden echter door álle Kamercommissies ingezet. Het ligt er maar net aan op welk beleidsterrein de Europese aangelegenheid ziet. Om nu een gezamenlijke Europa-commissie in te stellen is daarom onlogisch. Meer overleg tussen de Kamercommissies van de Tweede en Eerste Kamer zou een aanbeveling kunnen zijn, maar dan dienen de Kamercommissies direct met elkaar te kunnen overleggen zonder dat daar de Kamercommissies voor Europese Zaken van beide Kamers tussen zitten. Dit zou enkel leiden tot vertraging van de informatievoorziening en vergroting van de kans op miscommunicatie. Overigens zou dit veel extra werk opleveren voor de Kamercommissies voor Europese Zaken.

De Staatscommissie heeft ook oog voor het ambtelijk apparaat van het parlement en is van mening dat de fractieondersteuning op het terrein van EU-aangelegenheden verbeterd dient te worden. De commissie beveelt aan om een EU-deskundige te raadplegen voor de politieke oordeelsvorming van EU-dossiers.

Aangezien EU-aangelegenheden complexe onderwerpen kunnen zijn, is het versterken van de fractie-ondersteuning een goed idee. Het valt niet van alle Kamerleden te verwachten, en dan met name niet van die Kamerleden uit een kleine fractie, dat zij elk EU-dossier helemaal kunnen doorgronden. Het is dan zinvol om hiervoor een EU-deskundige in te schakelen om zo te voorkomen dat er belangrijke punten worden mist.

Europawet

Duitsland kent wetgeving specifiek gericht op Europa. In deze wetgeving worden de bevoegdheden en procedures uiteengezet ten aanzien van Europese aangelegenheden. Geïnspireerd door deze Duitse wetgeving is het ‘voorstel tot verbetering van de informatiepositie van de Staten-Generaal met betrekking tot de Europese Unie (Wet informatiepositie Staten-Generaal inzake de Europese Unie)’ ingediend bij de Tweede Kamer. Deze wet dient als verzamelplaats van bevoegdheden en rechten van de Tweede en Eerste Kamer. Het doel van deze wet is het verbeteren van de informatiepositie van het parlement om zo de parlementaire controle te vergroten. Deze informatievoorziening moet ook gaan gelden bij onderhandelingen, afwegingskaders, voorbereidingen op de onderhandelingen en het verloop van de discussies binnen de Europese instellingen.

De Staatscommissie is een voorstander van deze ‘Europawet’. Volgens haar is het gewenst om afspraken, procedures en de rol van het parlement in Europese aangelegenheden wettelijk vast te leggen. Toch is het de vraag of deze wet tot verbetering zal leiden. Als deze zogenaamde Europawet niet meer is dan een verankering van het bestaande, is het maar de vraag of dit de invloed van het parlement op Europees beleid vergroot. Het is voor parlementsleden zeker handig om een overzicht te hebben van alle bevoegdheden, afspraken en procedures die bestaan, maar het is wellicht niet nodig om deze vast te leggen in een wet in formele zin. Indien namelijk nieuwe afspraken worden gemaakt of bevoegdheden worden gecreëerd, dient steeds de wet te worden aangepast via de daarvoor bestemde procedure. Aangezien met enige regelmaat nieuwe afspraken worden gemaakt of procedures worden gewijzigd, zou dit telkens een formele wetswijziging tot gevolg hebben.

Ruimere uitleg Grondwet

Tot slot gaat de Staatscommissie in op het initiatiefvoorstel-Van der Staaij. Dit initiatiefvoorstel behelst wijziging van de Grondwet door aan artikel 91 van de Grondwet drie leden toe te voegen die goedkeuring van EU-verdragen alleen toestaan met een twee derde meerderheid van stemmen. Met EU-verdragen worden alle verdragen bedoeld waarop de Europese Unie is gegrondvest. Het doel van het voorstel is de betrokkenheid van het parlement te vergroten en de legitimiteit van de goedkeuringsbeslissing te versterken. In 2010 heeft de Staatscommissie Grondwet (commissie-Thomassen) geconstateerd dat het voorstel zowel te ruim als te beperkt was. Een twee derde meerderheid zou ook voor verdragen gelden die geen verscherpte aandacht behoefden, maar juist weer niet voor verdragen als associatieakkoorden en handelsverdragen terwijl deze laatste grote gevolgen kunnen hebben. De Staatscommissie Grondwet pleitte daarom voor een ruimere uitleg van artikel 91, derde lid 3 van de Grondwet, met dien verstande dat niet enkel de inhoud van een concreet grondwetsartikel bepalend is maar ook de grondslag en de strekking van het artikel. In dat geval zou een twee derde meerderheid voor meer verdragen gelden. De Staatscommissie parlementair stelsel volgt hierin de Staatscommissie Grondwet.

Een ruimere uitleg van artikel 91, derde lid van de Grondwet is aan te moedigen. Door deze ruimere uitleg is ook een twee derde meerderheid nodig bij verdragen die soevereiniteit van lidstaten overdragen aan de Europese Unie. Over dergelijke belangrijke beslissingen dient goed te worden nagedacht en daarom is het passender en legitiemer dat een twee derde meerderheid instemt in plaats van een gewone meerderheid.

In september 2015 nam de Tweede Kamer het voorstel van Van der Staaij aan. De behandeling in de Eerste Kamer startte in januari 2017. Tijdens het eerste debat werd de motie-Duthler aangenomen, die verzocht de behandeling van het voorstel aan te houden tot de Staatscommissie parlementair stelsel een oordeel had kunnen vormen over het voorstel. Nadat het eindrapport Lage drempels, hoge dijken in december 2018 aan de Kamer werd aangeboden, werd de plenaire behandeling in april 2019 hervat. Tijdens het debat op 2 april werd duidelijk dat de meerderheid van de partijen de Staatscommissie volgt. Die partijen zijn het zover eens dat het voorstel te ruim als te beperkt is. Daar waar de meerderheid in de Tweede Kamer voor het voorstel is, is de meerderheid in de Eerste Kamer tegen het voorstel. Een ruimere uitleg van artikel 91, derde lid van de Grondwet wordt ook niet door alle partijen toegejuicht. Dat het voorstel een meerderheid krijgt, is uitgesloten, een ruimere uitleg van artikel 91 zal ook niet worden aangenomen. Het ziet er dus naar uit dat alles bij het oude blijft.

Alternatief

Parlementaire invloed op de Europese Unie kan via een directe lijn tussen nationale parlementen en de Europese instellingen of door middel van een indirecte lijn via de nationale regeringen.

Om de zeggenschap op Europees niveau te vergroten is het wellicht nodig om de zeggenschap op nationaal niveau te vergroten of te verruimen. In de Goedkeuringswet bij het Verdrag van Lissabon is een instemmingsrecht voor het parlement geregeld. Bepaalde EU-besluiten behoeven instemming van het Nederlandse parlement.

Dit recht bestond al langer, maar in een ruimere vorm. Door het Verdrag van Lissabon werd het Europees Parlement een volledig bevoegde medewetgever. De Raad van State meende dat daardoor het instemmingsrecht voor de besluiten waarop het Europees Parlement medewetgever werd, overbodig en onwenselijk werd. In de Goedkeuringswet zijn vervolgens enkele beleidsterreinen waarop het parlement instemmingsrecht had, geschrapt. Het instemmingsrecht is een vetorecht voor het parlement met betrekking tot een (beperkt) aantal beleidsterreinen. Hierin dient de minister bij stemming in de Raad het parlement te volgen.

Een uitbreiding van de beleidsterreinen waarop het instemmingsrecht geldt, zou de invloed van het Nederlandse parlement in de Europese besluitvorming vergroten. Weliswaar vormt de Nederlandse stem in de Raad maar 1/28ste deel van het geheel, maar deze stem is dan wel bepaald door het democratisch gekozen Nederlandse parlement.

Bijzaak

Het probleem dat de Staatscommissie heeft geconstateerd, is dat het Nederlandse parlement (te) weinig invloed heeft op Europese aangelegenheden en dat enkele bestaande instrumenten niet effectief zijn. De aanbevelingen die de Staatscommissie doet, zijn echter veelal vaag en niet concreet. ‘Meer samenwerking tussen nationale parlementen’ is een onbruikbare aanbeveling als niet wordt aangegeven hoe, op welk moment en in welke vorm de nationale parlementen meer dienen samen te werken. Er bestaat dus een gebrek aan onderbouwing en uitwerking over wat de oplossing voor het probleem zou moeten zijn.

Een en ander heeft misschien te maken met de aandacht die de Staatscommissie aan de Europese Unie geeft. In slechts één paragraaf van twaalf pagina’s wordt de relatie van het Nederlandse parlement met de Europese Unie besproken. Dit is wellicht hetzelfde probleem als bij het parlement speelt. De Europese Unie wordt gezien als bijzaak en niet als hoofdzaak. Zolang het parlement de Europese Unie niet als een belangrijk onderwerp ziet, zal en kan het democratisch tekort niet worden opgeheven.

Er zijn mogelijkheden om de invloed van het Nederlandse parlement op Europese aangelegenheden te vergroten, maar dit zal alleen gebeuren als het parlement meer aandacht heeft voor Europa en dit niet langer ziet als bijzaak.

Sofie Wolf is docent staats- en bestuursrecht aan de Universiteit Maastricht en schrijft een proefschrift over de rol van nationale parlementen in de Europese Unie.