Opzegging van het INF-verdrag: Europa aan zet?

Door Margriet Drent en Adája Stoetman

Ontrafeling nucleaire wapenbeheersing

Europa is in een uiterst kwetsbare positie beland door de opzegging van het Intermediate range Nuclear Forces (INF) verdrag door de Verenigde Staten en Rusland op 2 februari jl. In het INF-verdrag stellen Moskou en Washington dat ze alle nucleaire grondgelanceerde raketten met een reikwijdte van 500 tot 5500 kilometer ontmantelen en vernietigen. Zonder het INF-verdrag is de weg vrij om dit type raketten te stationeren. Tevens kan dit leiden tot ontrafeling van het bredere nucleaire wapenbeheersingsregime. Het INF- verdrag is wereldwijd van belang, maar de opzegging treft bovenal de veiligheid en stabiliteit van het Europese continent. Rusland heeft immers aangekondigd van plan te zijn nieuwe, onder het INF-verdrag verboden systemen te ontwikkelen. Op 2 augustus van dit jaar gaat de opzegging van het verdrag formeel in. Europa heeft dus nog een aantal maanden om zich te bezinnen op een antwoord.

Context

De ondertekening van het INF-verdrag op 8 december 1987 door Gorbatsjov en Reagan vond plaats na een zeer gespannen periode in de eerste helft van de jaren 80: de stationering van Russische mobiele raketten in het Europese deel van Rusland en de tegenreactie van de VS om vergelijkbare wapens in Europa te plaatsen. Het INF-verdrag voorkwam dit. De laatste jaren hebben beide landen elkaar ervan beschuldigd het verdrag te schenden. Rusland zou een vanaf een schip lanceerbare raket (9M729) hebben geconverteerd tot een (niet toegestane) landversie, in de NAVO aangeduid als SSC-8. Omgekeerd zien de Russen het Amerikaanse Aegis Ashore raketverdedigingssysteem in Polen en Roemenië als een schending van het INF-verdrag. De lanceerinrichting ervan zou, volgens Rusland, gebruikt kunnen worden voor onder het INF-verdrag verboden kruisvluchtwapens.

Het is evident dat het INF-verdrag tot stand kwam in een andere internationale context dan waarin wij nu leven: een bipolaire wereld ten tijde van de Koude Oorlog versus de hedendaagse meer multipolaire wereld. Bovendien hebben technologische ontwikkelingen van de laatste decennia, waaronder kunstmatige intelligentie, het internationale speelveld veranderd. Men zou daarom kunnen concluderen dat het 20e-eeuwse verdrag niet langer past in de wereld van de 21e eeuw. In dit licht hebben de VS vastgesteld dat het INF-verdrag niet langer volstaat. Enerzijds vanwege de veronderstelde schending van het verdrag door Rusland en anderzijds vanwege het feit dat andere kernwapenstaten (zoals China) er niet aan gebonden zijn.

De gevolgen voor Europa

Opzegging van het verdrag betekent dat Rusland en de VS ongemoeid (nucleaire) raketten voor de middellange afstand kunnen stationeren, waardoor Europa in de gevarenzone komt te liggen. Daarom is het belangrijk dat Europa zich bezint op het nemen van vervolgstappen als het INF-verdrag in augustus 2019 definitief tot het verleden behoort.

In dit verband zijn er een aantal paden die Europa zou kunnen volgen. Enerzijds zou het diplomatiek kunnen aandringen op het starten van onderhandelingen ten behoeve van multilateralisering van een kernwapenverdrag. Dit zou in bondgenootschappelijk verband kunnen, binnen de Noord-Atlantische Verdragsorganisatie (NAVO), maar ook daarbuiten, waarbij de Europese Unie (EU) als initiatiefnemer van onderhandelingen zou kunnen optreden (zoals ook gebeurde bij onderhandelingen over de Iran Nuclear Deal, dat een diplomatiek succes was voor de EU). Multilateraliseren zou een diplomatiek hoogstandje zijn, maar het is van belang dat niet langer alleen de VS en de Russische Federatie partij zijn bij het verdrag, maar ook de overige zeven kernwapenstaten, waarbij vooral de deelname van China cruciaal is. Een ‘INF-verdrag 2.0’, waarbij een hele categorie wapens wordt verboden, zal waarschijnlijk niet haalbaar zijn, aangezien China dan 95% van zijn kernwapenarsenaal zou moeten afschaffen. Vermindering van de aantallen en geografische beperkingen van stationering voor deelnemers aan zo’n verdrag maakt meer kans.

Daarnaast zou een multilateraal kernwapenverdrag kunnen inspelen op diverse technologische ontwikkelingen, zoals bijvoorbeeld de opkomst van kunstmatige intelligentie, de ontwikkeling van hypersonische wapens en het strategisch gebruik van satellieten. Deze ontwikkelingen kunnen de strategische balans verstoren. De toepassing ervan op kernwapens zou daarom onderdeel moeten zijn van een modern wapenbeheersingsverdrag. Het doel zou zijn om een breed, alomvattend verdrag uit te onderhandelen dat zich op de belangrijkste nucleaire dreigingen richt. Op deze manier worden de zorgen van zowel de VS als Rusland over het feit dat de overige kernwapenstaten niet gebonden zijn aan verdragsverplichtingen ook geadresseerd. Omdat Europa gebaat is bij het opstellen van een dergelijk verdrag, zou het, onder leiding van het Verenigd Koninkrijk en Frankrijk, een voortrekkersrol op zich kunnen nemen voor het samenbrengen van de verschillende kernwapenstaten om zo onderhandelingen te kunnen starten. De politieke bereidheid vanuit de kernwapenstaten is hierbij een voorwaarde en ook is eensgezind Europees optreden vereist.

In het huidige politieke klimaat lijken bovenstaande politieke initiatieven niet erg kansrijk. Europa mag daarom niet naïef zijn en moet zich voorbereiden op een post-INF situatie. Dit betekent dat Europa haar eigen afschrikking op orde zal moeten brengen. Deze afschrikking zal geloofwaardig moeten zijn – zowel op conventioneel als nucleair gebied – zonder dat dit verdere escalatie in de hand werkt. Dit is enerzijds van belang gezien de toenemende dreiging die uitgaat van o.a. de Russische Federatie, maar anderzijds ook vanwege de moeizame relatie met de VS, waardoor de Amerikaanse veiligheidsgarantie niet langer vanzelfsprekend is. Hoewel het bewaren van een Amerikaanse nucleaire veiligheidsgarantie de voorkeursoptie is, zal in ieder geval het taboe van een zelfstandige nucleaire afschrikking voor Europa bespreekbaar moeten worden. Ondanks deze noodzaak tot Europese realiteitszin blijft een driespoor voor Europa noodzakelijk: inzetten op wapenbeheersing, meer Europese strategische zelfstandigheid en tegelijkertijd proberen de onderlinge Trans-Atlantische solidariteit te versterken.

Margriet Drent en Adája Stoetman zijn verbonden aan het Instituut Clingendael.