Vertrouwen: politiek versus expertise?

In het rapport Burgerperspectieven 2018 presenteerde het SCP recente gegevens (2017) over het vertrouwen van burgers in instituties, de medemens en de economie. Qua instituties scoorden de politie, rechters en het leger als de top drie. De Tweede Kamer zat wat lager, nog zelfs na ambtenaren en de EU.

Ook noemt het rapport het verschijnsel dat bestuur in het algemeen lager scoort dan politiek! Is daar een link met expertise: vertrouwen in onpartijdige (niet partij gebonden experts, die zonder aanzien des persoons hun werk doen en dat doen met professionele expertise? Zoals Remkes in zijn hoedanigheid van voorzitter van de Staatscommissie Parlementair Stelsel zei: Wel vertrouwen in de politiek (dat ik dan maar parafraseer als het systeem van de democratie), maar niet in politici. Dat lijkt op: you can’t live with them and you can’t live without them.

Rechter

Dat vertrouwen in professionals heeft wel iets intrigerends. Enerzijds willen we niet ons beleid ophangen aan keuzes gemaakt louter door experts die we niet kiezen en die niet verantwoording hoeven af te leggen, maar aan de andere kant vinden we tevens dat zij op vertrouwenwekkende wijze met hun taken omgaan.

Politiek en experts hebben dan ook andere rollen: de eerste maakt beleidskeuzes, de tweede lenen hun deskundigheid aan de voorbereiding van keuzes, voeren ze uit, zorgen dat ze werken en rechtmatig zijn. Zouden we daar niet van moeten leren en voor beide ruimte laten en beide hun eigen taken laten doen met wederzijdse acceptatie en erkenning.

Dat leidt mijn inziens tot de eindelijke erkenning van het rechterlijk toetsingsrecht. Onmiskenbaar draagt rechtspraak bij aan de legitimiteit van en het vertrouwen in ons stelsel, ook wanneer en doordat de rechter de politiek en het beleid kan corrigeren en kan wijzen op onbillijkheden en onrechtmatigheden.

Daarmee is niet gezegd dat de politieke instellingen die aspecten niet ook in het oog moeten houden, maar geef daarover het laatste woord aan de onafhankelijke professional, de rechter.

Een van de aanleidingen tot het instellen van de Staatscommissie Parlementair Stelsel was de verhouding tussen Tweede en Eerste Kamer. Bij een keuze tussen toetsingsrecht en Eerste Kamer weet ik het antwoord wel: de rechter. Waarom niet de Eerste Kamer? Omdat de laatste uit politici bestaat, die zich mede richten op hun politieke partij en verbondenheid met de Tweede Kamerfractie en regeerakkoord, en slechts bij hoge uitzondering op het door de burgers zo gewaardeerde kwaliteitsperspectief.

Eerste Kamer

Het afgelopen half jaar stond de Eerste Kamer voor een aantal dossiers die mede gekenmerkt werden door een spanning tussen politieke opportuniteit en rechtmatigheid: de nieuwe wet op de donorregistratie (vrije stemming in de Senaat, redelijk langs de lijnen van de Tweede Kamer), het boerka verbod (PvdA en SP waren de vorige kabinetsperiode in de Tweede Kamer nog voor, nu in de Eerste Kamer tegen), en de intrekking van de referendumwet (de coalitie plus SGP voor in Tweede en Eerste Kamer).

Inderdaad zijn experts geraadpleegd en hoorzittingen georganiseerd, maar de stemming was er uiteindelijk langs de lijn van politieke overwegingen en loyaliteiten. Terwijl er ook van alles te zeggen was voor juridische zuiverheid: vele constitutionele juristen vinden de intrekking van de referendum wet onkies tegenover de mede door de Eerste Kamer ingestelde Staatscommissie en hoogst onzorgvuldig qua procedure en zwak qua onderbouwing.

Maar dat soort kwesties bepaalde niet het debat of de uitkomst. Drie onderwerpen die het verdienden gedepolitiseerd te worden, ook om vertrouwen in ons stelsel te funderen. Natuurlijk kan de Eerste Kamer in theorie die rol vervullen, maar de weeffout blijft het monopolie van lidmaatschap voor politieke partijen, de gebrekkige democratische grondslag en de gebrekkige professionele grondslag, omdat er uiteindelijk de band is met de eigen fractie en partij.

Waakhond?

Tegelijkertijd ben ik groot voorstander van procedures voor het maken van wetgeving waarin kwaliteit en rechtmatigheid zijn verzekerd. En waarin fases zijn ingebouwd voor reflectie en overweging. Inderdaad kan de Eerste Kamer wetgevingsfouten doen herstellen, maar mijn punt is dat - als het er echt op aankomt - niet de rol van waakhond wordt vervuld.

Kortom, de Eerste Kamer mag best blijven bestaan, met zoiets als een terugzendrecht zodat reflectie kan worden bevorderd en heroverweging wordt gestimuleerd. Maar er is geen nood voor een blokkade om de rechtmatigheid en kwaliteit effectief te handhaven: die taak kan het beste worden gelaten aan de rechter via het toetsingsrecht.

Frankrijk & Engeland

Frankrijk heeft langjarige ervaring met een snelle procedure van ex-ante beoordeling van wetgeving door de Conseil Constitutionel; via individuele zaken kan het toetsingsrecht er daarna voor zorgen dat rechtmatigheidskwesties die niet meteen duidelijk waren door en in de rechtspraak kunnen worden geadresseerd. Maar laten we ophouden met de mythe dat de Eerste Kamer een cruciaal en onmisbaar element van kwaliteit, vertrouwen in de politiek en rechtmatigheidscontrole is.

De House of Lords in het Verenigd Koninkrijk, met ultimo niet de bevoegdheid om wetgeving te blokkeren is door de kwaliteit van werk gezaghebbender. Ik citeer uit het rapport over ‘Trust in the System’: ‘The existing House, in exercising independence and in applying expertise, has contributed significantly to the process of parliamentary scrutiny. That may also be considered a basis of legitimacy, important but different from legitimacy conferred by election.’Wel bepleit dit rapport ook een versterkte rol voor de House of Lords, maar tevens een aanzienlijke aanscherping van criteria voor benoeming/verkiezing, namelijk gerelateerd aan expertise.

En dan zijn we weer terug bij de bevindingen van het SCP: kwaliteit van werk en expertise spelen in een democratie ook een grote rol bij het bevorderen van vertrouwen.