Een versnipperde gemeenteraad. Het nieuwe normaal?

“Kiezer laat gemeenten versplinteren” schreef het NRC; “De versnippering is totaal” tekende de NOS op. De gemeenteraadsverkiezingen werden door velen geduid aan de hand van het doorzetten van de trend van versplintering van het partijenlandschap. Burgemeesters maken zich zorgen om de regeerbaarheid in gemeenten. En ook de roep om een kiesdrempel is al weer gesignaleerd.

Maar als we systematisch kijken naar de gemeenteraadsverkiezingen en deze vergelijken tussen gemeenten, met de vorige gemeenteraadsverkiezingen en met de landelijke verkiezingen komt een genuanceerder beeld naar voren. De versplintering is vaak kleiner dan in de Tweede Kamer, op hetzelfde niveau als in 2014 en voor zo ver als er een trend is naar versplintering is dat met name in grotere gemeenten. We kijken hier naar een viertal indicatoren: het aantal partijen dat zetels heeft gehaald in gemeenteraden, de grootte van de grootste partij in de raad, het ‘effectief aantal partijen’ en de kleinst mogelijke coalities.

Figuur 1: Absoluut aantal partijen per gemeenteraad uitgezet tegen het aantal zetels in die gemeenteraad met trendlijn en 99% zekerheidsmarge.

Aantal partijen

In de eerste plaats het aantal partijen. Dat is nu gemiddeld 7.6. Dit gaat van 3 (onder anderen op Schiermonnikoog en Vlieland) tot 15 (Den Haag). Dat is een aanzienlijk aantal partijen. In de Tweede Kamer, echter, zijn er op dit moment 13 partijen. Slechts vier gemeenteraden (Den Haag, Den Bosch, Hoorn en Lelystad) hebben méér partijen dan de Tweede Kamer. In Den Haag, bijvoorbeeld, hebben bijna alle landelijke partijen zetels gehaald en vijf lokale partijen.

Het aantal partijen in de gemeenteraad hangt sterk samen met de grootte van de gemeenteraad. Dat is logisch want in kleinere gemeenteraden is er een natuurlijke kiesdrempel: je hebt net meer dan 2% van de stemmen nodig om in een gemeenteraad met 45 zetels te komen en 8% in een gemeente met negen zetels.

Figuur 1 laat dit verband mooi zien: de grootste gemeenteraden zijn vijf keer zo groot als de kleinste gemeenteraden. Gemiddeld zijn hier vier keer zo veel partijen.

Het aantal partijen per gemeenteraad is sinds 2014 is gegroeid: toen was dit halve partij lager. Die groei heeft met name plaats gevonden in de grotere gemeenten: in de kwart grootste gemeenten is er, gemiddeld één extra partij in de raad gekomen, terwijl dit in de kwart kleinste gemeenten het aantal partijen maar met 0.2 ‘partij’ is gegroeid.

Figuur 2: Aandeel zetels van de grootste partij uitgezet tegen het aantal zetels in die gemeenteraad met trendlijn en 99% zekerheidsmarge.

Grootste partij

Een ander teken van de versplintering van de politiek is dat de partij die als grootste uit de bus komt, steeds kleiner wordt. Gemiddeld haalt de grootste partij in een gemeenteraad 28% van de zetels. In de Tweede Kamer heeft de VVD maar 22% van de stemmen. In een kwart van de gemeenten is de grootste partij kleiner dan de VVD nu in de Tweede Kamer is. Die grootste partij is het kleinste in Gouda: 4 van de 35 zetels. Vijf partijen hebben deze positie: D66, PvdA, VVD, ChristenUnie en CDA. De grootste partij is het grootste in Tubbergen, waar het CDA haar absolute meerderheid heeft verstevigd. Twaalf van de negentien zetels zijn in de Twentse plattelandsgemeente in handen van het CDA.

De grootte van de grootste partij hangt ook samen met het aantal zetels in de gemeenteraad. In de kleinste gemeenteraad haalt de grootste partij gemiddeld meer dan een derde van de zetels. In de grootste gemeenteraad is dat maar een zesde. Er is overigens geen trend naar kleinere grootste partijen. In 2014 was het aandeel van de grootste partij vrijwel gelijk aan 2018. Er is hierin geen verschil tussen grot en kleine gemeenten.

Figuur 3: ‘Effectief aantal partijen’ uitgezet tegen het aantal zetels in die gemeenteraad met trendlijn en 99% zekerheidsmarge.

Fractionalisatie

Om een grip te krijgen op versplintering hebben politicologen een maat ontwikkeld: het effectieve aantal partijen. Dit is een maat die rekening houdt met relatieve grootte van het aantal partijen. Een gemeenteraad met drie even grote partij heeft drie effectieve partijen. Een raad met twee partijen met tien zetels en een partij met één zetel, heeft net meer dan twee effectieve partijen.

Het gemiddelde aantal effectieve partijen is 5.8. Dat lijkt best veel, maar op dit moment is het ‘effectieve aantal partijen’ in de Tweede Kamer 8.1. De situatie in gemeenteraden is vergelijkbaar met de Tweede Kamer uitslag uit 2012 (5.7 ‘effectieve partijen’): toen kon Nederland geregeerd worden door een tweepartijencoalitie die een verdeelde oppositie tegen zich vond.

In 11% van de gemeenten is de versplintering sterker dan in de Tweede Kamer. Den Bosch heeft het meest versplinterde landschap (11.4 ‘effectieve partijen’). In Den Bosch zitten er 14 partijen in de Raad, waaronder zes verschillende lokale partijen. De twee grootste partijen hebben vijf zetels, gevolgd door zes partijen met drie of vier zetels. Tubbergen (waar het CDA dus een absolute meerderheid heeft, heeft het minste effectieve partijen (2.2 ‘effectieve partijen’).

Ook hier is een sterk verband met gemeentegrootte: het effectieve aantal partijen verdrievoudigt bijna tussen de grootste en de kleinste gemeenteraad. Figuur 3 laat dat mooi zien. Hierbij speelt het kiesstelsel wederom een rol: een raad met negen zetels kan maximaal negen fracties hebben, een raad met 45 zetels 45. Zo’n vaart loopt het ook nog niet: het effectieve aantal partijen is twee-en-een-half keer zo groot in grootste gemeente in vergelijking met de kleinste gemeente.

Overigens is hier wederom geen sprake van een scherpe trend: in 2014 was het effectieve aantal partijen ook al 5.6. Toch valt dit meer op: hierbij kan een rol spelen dat in de 25% grootste gemeenten het effectieve aantal partijen met een half gestegen is, terwijl het in de rest van Nederland vrijwel stabiel is.

Figuur 4: Aantal partijen in kleinst mogelijke coalitie uitgezet tegen het aantal zetels in die gemeenteraad met trendlijn en 99% zekerheidsmarge.

Kleinst mogelijke coalities

Die versplintering maakt het lastig om coalities te vormen. In raden met veel partijen zijn ook veel partijen nodig om een meerderheid te krijgen. Om hier een beeld van te krijgen, kijken we naar hoeveel partijen ten minste nodig zijn om een coalitie te vormen: dat is wat is het minste aantal partijen dat een meerderheid heeft. Dat hoeft niet de coalitie te worden, maar het geeft wel een beeld van hoe lastig het is om een coalitie te vormen.

Gemiddeld zijn er 2.8 partijen nodig om een coalitie te vormen. Het meest voorkomende aantal is drie. De meeste gemeenten scoren beter dan de huidige Tweede Kamer waar er vier partijen nodig zijn om tot een meerderheid te komen. In zeven gemeenten zijn er vijf partijen nodig om een meerderheid te vinden: daaronder zijn Gouda, Hoorn, Lelystad en Den Bosch die al eerder genoemd zijn vanwege hun versnipperde gemeenteraden, maar ook Vlaardingen, Purmerend en Zaanstad. Er zijn drie gemeenten (Reusel-De Mierden, Tubbergen en Twenterand), waar één partij de absolute meerderheid heeft.

Opnieuw is er een relatie met gemeentegrootte. In de kleinste raden voldoen twee partijen altijd, terwijl in grotere gemeenten vaak vier partijen nodig zijn. Overigens in drie van de zes grootste steden zijn er driepartijencoalities nodig en in drie steden vierpartijencoalities.

Sinds 2018 is het aantal partijen vrijwel niet gestegen. Wederom zien we hier wel een relatie met gemeentegrootte. In de 75% kleinste gemeenten stijgt het aantal partijen dat nodig is voor een meerderheid niet. Maar in de grootste 25% gaat dit gemiddeld van 3.3 naar 3.5. Dit komt met name omdat de uitschieters - de raden waar vijf partijen nodig zijn voor een meerderheid - zich allemaal bevinden in deze categorie.

Conclusie

In hoeverre is er sprake van een trend van versplintering? Nederlandse gemeenteraden bestaan uit veel partijen, dat is een feit. Behalve de FvD doen alle partijen die in de Tweede Kamer zitten in meer dan een dozijn gemeenten mee. Bovendien heeft Nederland een traditie van onafhankelijke lokale partijen.

Maar van een sterke opwaartse trend is geen sprake. Het absolute aantal partijen in raden steeg met een half. Het aandeel zetels van grootste partijen bleef gelijk. Er blijven in veel gemeenten drie partijen nodig voor een coalitie. En nog steeds is in een ruime meerderheid van gemeenteraden de versplintering kleiner dan in de Tweede Kamer. In vergelijking met de Tweede Kamer, zijn er in veel gemeenteraden in absolute zin minder partijen, zijn er minder partijen nodig voor een meerderheid en is de grootste partij groter.

Waarom valt de versplintering dan nu zo op? In de grotere gemeenten is de versplintering wel toegenomen. Hier kwam er gemiddeld een extra partij in de raad en zijn vaker vier of vijf partijen nodig voor een meerderheid. Die steden vallen op omdat die gedurende de uitslagenavond meer aandacht krijgen dan kleine gemeenten. En de versplintering lijkt het sterkst in steden met een heel diverse bevolking zoals Den Haag: daar is bijvoorbeeld een grote Islamitische bevolking die de Nederlandse traditie van veel verschillende religieuze partijen heeft overgenomen. Ook zijn hier zowel sterke rechts-conservatieve partijen als sterke links-progressieve partijen. Bovendien zijn hier in Den Haag lokale varianten van: de progressieve Stadspartij en de partij van oud-PVV’er Richard de Mos.