De tweede lezing: een hinderlijk verschijnsel

De tweede lezing van een Grondwetsvoorstel, waarbij na ontbinding en nieuwe verkiezingen van de Tweede Kamer het voorstel met tweederde meerderheid door Tweede en Eerste Kamer moet worden aangenomen, lijkt steeds meer een hindernis te vormen bij het wijzigen van de Grondwet. Twee weken geleden vormden twee debatjes in de Tweede Kamer aanleiding om nog eens goed naar de procedure te kijken, waarbij ook afgevraagd kan worden: heeft zo'n tweede lezing nog wel zin? Is het niet beter de tweede lezing te schrappen?

Initiatief Van Tongeren/Halsema

Bij de behandeling op 11 april van het voorstel in eerste lezing om een 'artikel 0' aan de Grondwet toe te voegen – een algemene bepaling dat de Grondwet de democratie, de rechtsstaat en de grondrechten waarborgt – kwam ook de tweede lezing van het initiatief Van Tongeren (van oorsprong Halsema) over een beperkte constitutionele toetsing door de rechter langszij. Dit voorstel werd op 8 maart 2010 in tweede lezing aanhangig gemaakt. De Tweede Kamer die kort daarna gekozen werd, zou het voorstel moeten behandelen. Door de snelle val van het kabinet-Rutte I gebeurde dat niet en kwam het voorstel terecht in de tot vorige maand zittende Tweede Kamer. Deze Kamer nam de behandeling in tweede lezing wel ter hand maar rondde die niet af.

De Tweede Kamer verklaarde het voorstel controversieel. Desalniettemin ventileerde minister Plasterk bij de behandeling afgelopen dinsdag van de eerste algemene bepaling in de Grondwet zijn opinie over de procedure van dit wetsvoorstel. Samenvattend komt het erop neer dat naar zijn idee het voorstel in tweede lezing van rechtswege is vervallen omdat de vorige Tweede Kamer, die een volledige termijn heeft uitgezeten, het voorstel niet heeft af-behandeld. De minister verwees daarbij naar een advies van de Raad van State uit 2004. Toen lukte het na een aantal korte opeenvolgingen van de kabinetten Balkenende niet een tweede lezing in één zitting van de Tweede Kamer te behandelen.[1] 'Dé' nieuwe Tweede Kamer, zoals geformuleerd in artikel 137 lid 4, zou volgens de Raad van State in 'zo'n geval' ook wel de daarop volgende kamer mogen zijn. In 'zo'n geval' zou dus volgens minister Plasterk niet geïnterpreteerd mogen worden als wanneer de Tweede Kamer een volle periode uitzit.

Het correctief referendum

Dan de procedure voor de tweede lezing voor de invoering van het correctief referendum. In een knorrig briefje van 13 maart jl. aan de Tweede Kamer constateerde minister Plasterk dat er drie wetsvoorstellen voor tweede lezing voorhanden waren, onder andere het initiatief voor de invoering van het correctieve referendum.[2] Hij herinnerde de Tweede Kamer eraan dat het sinds 1971 gebruikelijk is dat de initiatiefnemer(s) van het overwegingsvoorstel ook het voorstel in tweede lezing aanhangig maken.

Het voorstel voor het invoeren van een correctief referendum, oorspronkelijk aanhangig gemaakt door Kamerleden van Groenlinks, PvdA en D66, wordt echter niet meer in deze vorm door GroenLinks en PvdA gesteund.[3] Het voorstel krijgt daardoor vrijwel zeker niet meer de nu vereiste tweederde meerderheid. Maar een in eerste lezing aangenomen en bekrachtigd wetsvoorstel moet in tweede lezing worden behandeld. Als het een initiatief betreft en geen enkel Kamerlid het in tweede lezing aanhangig maakt, heeft de regering de rechtsplicht het voorstel in te dienen.[4] Ook kan het wetsvoorstel in tweede lezing niet meer gewijzigd worden: de formulering van artikel 137 lid 1 laat geen amendementen in tweede lezing toe, en ook kan het niet ingetrokken worden.[5]

Tijdens een debat op 12 april over de regeling van werkzaamheden kwam het voorstel aan de orde. Het Tweede Kamerlid Van Raak (SP) wilde weten in hoeverre GroenLinks, PvdA en D66 nog van plan waren het voorstel in tweede lezing aanhangig te maken. Van Raak suggereerde ook dat hij best bereid was dat zelf te doen. D66-Kamerlid Verhoeven reageerde gepikeerd, maar het resultaat was wel dat GroenLinks, PvdA en D66 beloofden voor 1 mei te laten weten hoe zij met het wetsvoorstel verder willen gaan.[6]

Tweede lezingen: wat moeten we er mee

De behandeling van de Grondwetsvoorstellen in tweede lezing hebben alleen tot doel kiesgerechtigden gelegenheid te geven zich uit te kunnen spreken over Grondwetswijzigingen. In de praktijk komt daar maar weinig van terecht.[7] De tweede lezing heeft wel allerlei procedurele neveneffecten tot gevolg zoals hierboven beschreven. Op zich zijn daar wel oplossingen voor te vinden. Zo zou bijvoorbeeld de minister op procedurele gronden uiteindelijk bekrachtiging van het voorstel kunnen onthouden, als Tweede en Eerste Kamer het initiatief Halsema toch voortzetten en aannemen en de minister van mening blijft dat het van rechtswege is vervallen, of 'dood' is zoals Plasterk het noemde.[8] En ondanks het inmiddels ontbreken van steun, kan het voorstel voor een correctief referendum wel door GroenLinks, PvdA en D66 aanhangig worden gemaakt, maar vervolgens door GroenLinks en PvdA worden ontraden.[9]

Waarom schaffen we de tweede lezing eigenlijk niet af en beperken we ons tot één lezing, maar dan wel met een tweederde meerderheid? Dat voorkomt procedureel geharrewar en bekort bovendien de lange duur van een wijziging, die als belemmerend wordt ervaren. Beide voorstellen zouden dan weliswaar zijn weggestemd: de constitutionele toetsing haalde bij de eerste lezing in de Tweede Kamer nog een krappe tweederde meerderheid, maar zou in de Eerste Kamer zijn gestruikeld. Het correctief referendum zou de Eerste Kamer al niet eens hebben gehaald. En – hoewel voorspellen natuurlijk gevaarlijk is – het lijkt er toch op dat beide voorstellen ook in tweede lezing geen tweederde meerderheid zullen behalen.

[1] TK 29.200 VII, nr. 36

[2] TK 30.174, nr. 27

[3] Zie de verkiezingsprogramma’s van GroenLinks, respectievelijk de PvdA.

[4] TK14.213, nr. 3 pag. 7, EK 14.213, nr. 102, p. 8/9

[5] (HTK 1981/1982, pag. 294)

[6] Ongecorrigeerd verslag plenaire vergadering Tweede Kamer dd. 12 april 2017.

[7] J.L.W. Broeksteeg in P.P.T. Bovend’Eert, J.L.W. Broeksteeg, D.E. Bunschoten, J.W.AS. Fleuren, H.G. Hoogers, in Grondwet, Tekst & Commentaar, Vierde druk, Deventer 2015, p. 245

[8] Ongecorrigeerd verslag plenaire vergadering Tweede Kamer dd. 11 april 2017.

[9] Broeksteeg, p. 244.