De Nederlandse Grondwet in vergelijkend perspectief: achterblijver, voortrekker of toch vooral geluksvogel?

Op de internationale rankings over (deelaspecten van) het functioneren van de democratische rechtsstaat doet Nederland het steevast erg goed. Tegelijk is de Nederlandse Grondwet, in vergelijking met andere grondwetten in de Europese Unie, te kenmerken als sober (ze bevat geen preambule en is weinig expliciet over de waarden die zij propageert, en over het type samenleving dat ze ambieert); ze is kort (een groot deel van het constitutionele recht ontwikkelt zich buiten de GW om, in conventies, politieke afspraken en mores); en bescheiden (ze eist volgens de gangbare opinie niet de hoogste plaats in de normenhiërarchie, duldt het verdragsrecht, mensenrechtenverdragen en het EU recht boven zich en voorziet geen rechterlijke toetsing van wetten en verdragen). De Grondwet vertrouwt erop dat de wetgever -de democratische meerderheid- haar respecteert, maar schrijft geen garanties voor.

Het lijkt er dus op dat de Nederland het ook zonder een robuuste Grondwet goed doet in vergelijking met andere landen. Dit lijkt paradoxaal, en waarom dat zo is, weten we niet echt. Over het verband tussen een Grondwet en het functioneren van de democratische rechtsstaat is maar weinig bekend. Die paradox wordt doorgaans verklaard door de sterke en gezonde rechtsstaatscultuur die in Nederland heerst. De gedachte is dan, dat Nederland geen stevige Grondwet nodig heeft, omdat het land kan bouwen op een gezonde democratische en rechtsstatelijke traditie die diep geworteld is.

Maar zou het niet zo kunnen zijn dat ook die gezonde traditie vooral te danken is aan de maatschappelijke, politieke, historische en economische context waarin Nederland zich (tot voor kort?) bevindt? Dat het die context is die Nederland heeft toegelaten om te werken met een sobere en minimalistische Grondwet, en vooral te vertrouwen op een gezond rechtsstatelijk klimaat? En dat dit alles uiteindelijk ook gelukt is mede dankzij externe constitutionele waarborgen, zoals het EVRM?

Dat roept de vraag op hoe lang Nederland het zich kan blijven permitteren te vertrouwen op een sterke rechtsstaatscultuur en externe waarborgen. Of zou Nederland er toch beter aan doen om een aantal elementen van die cultuur steviger te verankeren in de Grondwet?

Terzijde: een Grondwet kan nooit helemaal voorkomen dat de rechtsstaat afglijdt, maar zij kan wel vertragend werken. Zij kan een snelheidsdrempel opwerpen tegen krachten die de democratische rechtsstaat bedreigen. Een korte, sobere en onvolledige Grondwet, die steunt op conventies, politieke mores en een sterke rechtsstaatscultuur zou in een andere context, een ander politiek en sociaal klimaat, kwetsbaar kunnen zijn voor constitutional hardball, waarbij politieke actoren technisch binnen de geschreven regels blijven, maar de ongeschreven normen en politieke mores schenden.

Het is in dit licht dat we het tweede rapport van de Venetiëcommissie over Nederland moeten lezen. Op 11 oktober presenteerde de Venetië Commissie een rapport betreffende wettelijke onafhankelijkheidswaarborgen voor de rechter ten opzichte van de uitvoerende macht. Het rapport behandelt enkele deelaspecten van rechterlijke onafhankelijkheid: benoemingen van leden van de Hoge Raad, dubbelbenoemingen en disciplinaire straffen bij de Raad van State, de rol van de minister bij benoemingen bij de Raad voor de rechtspraak en de gerechtsbesturen, de positie van de minister ten opzichte van het OM en het Kamerlidmaatschap voor rechters.

Het rapport is kritisch op al die punten. Maar wat vooral opvalt is dat het rapport de Grondwet zélf raakt, en meer nog, het karakter van de Grondwet en de constitutionele cultuur. De Commissie benadrukt dat de rechtsstaatscultuur van een land en de daar geldende informele rechtsstatelijke gebruiken en gewoonten wel van belang zijn voor het respecteren van rechterlijke onafhankelijkheid, maar dat zij enkel aanvullend zijn en niet in de plaats kunnen treden van noodzakelijke (grond)wettelijke waarborgen. Hiermee raakt de Commissie aan de keuze van Nederland om sterk te vertrouwen op een gezonde rechtstatelijke cultuur, eerder dan op precieze wettelijke en grondwettelijke regels.

De adviezen van de Commissie van Venetië zijn niet bindend, maar zij zouden moeten worden gezien als een aansporing om de Grondwet nog eens goed tegen het licht te houden en een aantal ongeschreven regels steviger te verankeren. In tijden van polarisering en populisme, van wantrouwen van burgers in de overheid en in elkaar, biedt de Grondwet maar weinig bescherming tegen de overheid, inclusief de wetgever.

De Nederlandse Grondwet steekt zeker niet ongunstig af in vergelijkend perspectief, en ‘Europa’ verplicht Nederland niet tot aanpassing van de Grondwet. Maar het zou zomaar kunnen zijn dat de veranderde context waarin de Grondwet opereert toch vraagt om een meer robuuste Grondwet, die de burger uitdrukkelijker beschermt tegen de overheid en de overheid duidelijker stuurt bij de bescherming van de burger. Een sterke, robuuste Grondwet is geen doel op zich, en is geen voorwaarde voor een goed functionerende democratische rechtsstaat. Maar zonder zo’n Grondwet en in een ander constitutioneel klimaat, zou de afbraak van de democratische rechtsstaat wel eens heel snel kunnen gaan.

Monica Claes is hoogleraar Europees en vergelijkend constitutioneel recht aan Maastricht University.