Hebben nationale parlementen invloed op het EU-wetgevingsproces? De casus van de natuurherstelwet

Het standaardantwoord van veel politicologen op de vraag in de titel was lange tijd: ‘nee’. Echter, tijden lijken te zijn veranderd, met meer politiek gevoelige onderwerpen die worden behandeld in een EU-context en daardoor meer betrokken volksvertegenwoordigers in de lidstaten. De manier waarop de Nederlandse Tweede Kamer de regering heeft geïnstrueerd tijdens de EU-onderhandelingen over de natuurherstelwet is hier een illustratie van.

Er zijn verschillende redenen voor waarom leden van nationale parlementen geen invloed zouden hebben uitgeoefend op EU-wetgevingsprocessen in het recente verleden. Ten eerste, EU wetgeving is vaak technisch van aard en raakt niet aan onderwerpen waar het hart van de gemiddelde kiezer sneller van gaat kloppen. Ten tweede, leden van nationale parlementen staan op afstand van het EU wetgevingsproces.

Een voorstel van de Europese Commissie voor nieuwe EU wetgeving wordt doorgestuurd naar het Europees Parlement (EP), de Raad van Ministers en nationale parlementen. Het EP en de Raad van Ministers gaan direct aan de slag met het bestuderen van het voorstel en zijn betrokken bij de informele onderhandelingen in trilogen. Deze ‘achter-gesloten-deuren’ onderhandelingen zijn slechts goed te volgen voor EU insiders. Op het moment dat leden van nationale parlementen een mening hebben gevormd over een wetsvoorstel dat de belangen van het eigen electoraat raakt, is het vaak te laat om nog invloed uit te oefenen.

Als dit beeld al ooit heeft geklopt, dan is de behandeling van de natuurherstelwet in de Nederlandse Tweede Kamer op zijn minst een uitzondering.

Een van de meest controversiële aspecten van de oorspronkelijke natuurherstelwet is het zogenaamde ‘verslechteringsverbod’, waarbij lidstaten moeten ‘verzekeren’ dat delen van de natuur niet verder achteruit gaan. Enkele maanden na de publicatie van het wetsvoorstel door de Europese Commissie komt BBB-kamerlid Van der Plas met een motie tegen dit verslechteringsverbod. In de motie wordt de vrees uitgesproken dat Nederland ‘verder op slot komt te zitten op het gebied van woningbouw, infrastructuur en energietransitie’. Premier Rutte deelt deze zorg en de motie wordt aangenomen door de Kamer.

Mooi op tijd, toch? Er wordt op dat moment immers nog op nationaal niveau interdepartementaal afgestemd wat de onderhandelingsstrategie moet zijn van Nederland binnen de Raad van Ministers. Toch kan ‘op tijd’ te laat zijn. Voorafgaand aan elk wetsvoorstel van de Commissie wordt er een proces van consultatie met stakeholders gehouden en daar is vaak het meeste bij te sturen. Het Nederlandse parlement heeft dit consultatiemoment in het geval van de natuurherstelwet aan zich voorbij laten gaan; een gemiste kans.

Echter, de Tweede Kamer houdt zicht op de voortgang van de daaropvolgende EU-onderhandelingen. Er worden vragen gesteld (VVD) aan de minister over de ‘vergaande juridificering’, terwijl de D66-fractie juist probeert de angst weg te nemen dat er negatieve bureaucratische gevolgen zullen zijn.

Er worden in april 2023 rapporteurs aangesteld die de informatiepositie van de Tweede Kamer dienen te versterken. Ook worden er nieuwe moties ingediend, waarin onder andere BBB, SGP, PVV, VVD en het CDA de regering herhaaldelijk oproepen zich te verzetten in de Raad van Ministers en in de triloogfase tegen het verslechteringsverbod. De regering beloofd zich te houden aan de moties.

In de zomer van 2023 wordt duidelijk dat er zowel in de Raad van Ministers als in het EP twijfels over het verbod zijn, onder meer geuit door Frankrijk, België, en de fractieleider van de Europese Volkspartij in het EP. Deze twijfels kunnen niet los gezien worden van de grote overwinning van de BBB in de Nederlandse Provinciale Statenverkiezingen, de boerenprotesten tegen Europese milieuwetgeving, en de verkiezingen voor het EP die hun schaduw vooruitwerpen.

In dit licht is het niet verrassend dat het verslechteringsverbod uit de wet wordt gehaald. Het EP stemt in met de aangepaste natuurherstelwet, zij het nipt. Een grote overwinning voor het Nederlandse parlement, en het Nederlandse kabinet besluit te gaan instemmen in de Raad van Ministers.

De Nederlandse regering kon het hard spelen en dit resultaat bereiken door de houding van de Tweede Kamer want kon tijdens de onderhandelingen in de Raad van Ministers concessies afdwingen van de andere lidstaten omdat de kritische Tweede Kamer overtuigd diende te worden. Een ideale onderhandelingspositie…

Ho! Wacht, niet zo snel. Na de Tweede Kamer verkiezingen van november 2023 zijn de politieke verhoudingen veranderd en stemt de Kamer niet in met de aangepaste versie van de wet. Omdat er inmiddels ook te weinig steun is onder lidstaten, wordt in maart 2024 de stemming in de Raad van Ministers uitgesteld.

Er zijn vele oorzaken aan te wijzen voor deze uitkomst, maar we kunnen niet voorbij gaan aan de rol die de Nederlandse Tweede Kamer heeft gespeeld. Door het veelvuldig inzetten van het instrument van moties om de regering bij de les te houden en deze ook aangenomen te krijgen door een meerderheid van de Kamer, werd er bijgedragen aan de EU-brede politieke dynamiek die uiteindelijk resulteerde in uitstel.

Toch zijn er ook risico’s verbonden aan hoe de Tweede Kamer zich heeft opgesteld. Als de moties gaan lijken op een strikt onderhandelingsmandaat dan heeft de Nederlandse regering geen onderhandelingsruimte meer om tot compromissen te komen.

Aangezien de plenaire- en commissievergaderingen in de Tweede Kamer openbaar zijn, zullen andere lidstaten door een dergelijk strikt mandaat precies weten wat de onderhandelingsruimte is van de Nederlandse regering. Dit kan de effectiviteit van de Nederlandse onderhandelingsstrategie in de Raad van Ministers in de weg gaan zitten.

Rik de Ruiter is universitair hoofddocent Universiteit Leiden. Zijn onderzoek richt zich op politiek, bestuur en beleid van de Europese Unie, zowel op nationaal als supranationaal niveau.