‘Artikel nul’ als rechtsstatelijke waarborg

Niet alleen 2023 is in grondwettelijk opzicht een bijzonder jaar. Ook 2022 was dat: toen verschenen maar liefst zes grondwetswijzigingen in het Staatsblad. Eén daarvan betrof de algemene bepaling: een ongenummerd artikel dat helemaal aan het begin van de Grondwet is geplaatst, en dat luidt: ‘De Grondwet waarborgt de grondrechten en de democratische rechtsstaat’.

Dat onze Grondwet nu een algemene bepaling kent, is eigenlijk ook bijzonder. Sinds 1814 heeft zij zo’n soort bepaling niet bevat, al zijn wel pogingen ondernomen om daarin verandering te brengen. In dat verband werd dan gedebatteerd over de wenselijkheid daarvan in het licht van onder meer de functie van de Grondwet: vervulde die primair de rol van institutioneel-organisatorische rechtsregeling of had zij (ook) een meer symbolische functie? En moest de Grondwet vooral sober van karakter zijn, of juist uitdrukking geven aan ‘grote gedachten’ voor het heden en de toekomst?

Ook bij de totstandkoming van de algemene bepaling speelden opvattingen over de functie van de Grondwet een rol. De Nationale Conventie, ingesteld in 2006, wilde aan de Grondwet een hoofdstuk met algemene bepalingen toevoegen, onder andere om de betekenis van de Grondwet voor de samenleving te versterken. Zo zou ‘het beginsel van de democratische rechtsstaat’ zich goed lenen voor opname in een algemene bepaling. De Staatscommissie-Grondwet vond dat een goed idee en deed ook een tekstvoorstel, maar de reactie van het kabinet daarop was niet bepaald enthousiast: het achtte het opnemen van een algemene bepaling niet verenigbaar met de institutioneel-organisatorische functie en waarborgfunctie van de Grondwet en haar sobere karakter, en zelfs een ‘anomalie’ in de grondwetsgeschiedenis.

Desondanks verzochten Eerste-Kamerleden Engels c.s. de regering om een voorstel te ontwikkelen voor een algemene grondwetsbepaling waarin zou worden uitgedrukt dat Nederland een democratische rechtsstaat is. Dat had nog de nodige voeten in de aarde, maar uiteindelijk werd een dergelijk voorstel in 2016 bij de Tweede Kamer ingediend. Met de beknopte formulering werd beoogd de (institutionele, organisatorische en waarborg-)functie van de Grondwet te versterken, zonder afbreuk te doen aan haar sobere karakter. De bepaling zelf zou vooral als interpretatief kader voor de overige grondwetsbepalingen moeten fungeren. Te kennen werd voorts gegeven dat zij zich primair tot de grondwetgever richt, maar dat ook wetgever, rechter, bestuur, decentrale overheden en uitvoeringsdiensten aan de algemene bepaling zijn gebonden.

Hoewel de invoering van de algemene bepaling dus een lange voorgeschiedenis kent – tussen het rapport van de Nationale Conventie en het aannemen van het voorstel in tweede lezing door de Eerste Kamer in 2022 zat ongeveer zestien jaar – lijkt de bepaling zelf tamelijk lauw te zijn ontvangen. Zij riep weinig sterke gevoelens op bij ministers en Kamerleden en ook vanuit de staatsrechtwetenschap klinken geen zeer enthousiaste dan wel enorm verontruste geluiden. Misschien komt dat omdat ze te onbepaald en te beknopt lijkt om echt een waarborgfunctie kunnen te vervullen of de betekenis van de Grondwet voor de samenleving te versterken.

Niettemin denk ik dat de algemene bepaling wel degelijk een rol van betekenis kan hebben, bijvoorbeeld in het kader van het opstellen van nieuwe (grond)wetgeving. De grondwetgever en de formele wetgever moeten daarbij de algemene bepaling in acht nemen. Dat geldt niet alleen als het gaat om de inhoud van wetten, maar ook als het gaat om de totstandkomingsprocedure. Ook die is aan democratisch-rechtsstatelijke eisen gebonden, zoals democratische legitimatie, zorgvuldige voorbereiding en transparantie. Voorschriften daaromtrent staan niet allemaal letterlijk in de Grondwet, maar zijn ook opgenomen in bijvoorbeeld het Beleidskompas en de Aanwijzingen voor de Regelgeving (die op hun beurt weer hun oorsprong vinden in besluiten van de ministerraad en van de minister-president). Daaruit vloeit bijvoorbeeld voort dat aan wetsvoorstellen een adequate probleemstelling ten grondslag moet liggen, dat onderzocht moet worden in hoeverre nieuwe regels uitvoerbaar en handhaafbaar zijn en dat ‘het primaat van de wetgever’ in acht moet worden genomen. Deze voorschriften waren natuurlijk al van kracht voordat de algemene bepaling in werking trad, maar juist dóór die inwerkingtreding hebben zij aan kracht gewonnen. Dat kan het rechtsstatelijk besef vergroten en het politieke debat een impuls geven.

Natuurlijk is het afwachten wat de algemene bepaling uiteindelijk vermag: haar relevantie valt of staat met de betekenis die haar uiteindelijk in de praktijk zal worden gegeven. Maar ik denk dat de normatieve werking van de algemene bepaling niet moet worden onderschat en dat zij in ieder geval kan bijdragen aan de waarborgfunctie van de Grondwet. En als de bepaling ertoe zou leiden dat de (grond)wetgever zowel inhoudelijke als procedurele democratisch-rechtsstatelijke aspecten nadrukkelijker in het debat betrekt, kan dat óók het maatschappelijk debat hierover verder aanmoedigen. Daarmee zou de betekenis van de Grondwet voor de samenleving zomaar eens verder kunnen worden versterkt.

Lisanne Groen is universitair hoofddocent staats- en bestuursrecht aan de Vrije Universiteit Amsterdam.