Verzamelwet Brexit: nood breekt wet?

Op 29 maart aanstaande treedt het Verenigd Koninkrijk uit de Europese Unie. Op welke wijze dat gebeurt, is zelfs nu (een dikke maand voor de Brexit) nog uiterst ongewis: met of zonder deal. Deze onzekerheid is kwalijk voor het internationale bedrijfsleven, voor expats hier en in het Verenigd Koninkrijk, maar ook voor gewone burgers, bijvoorbeeld waar het de levering van elektriciteit en gas betreft. Met het verstrijken van de tijd lijkt het erop dat een no deal Brexit steeds dichterbij komt.

Het is daarom op zijn minst verstandig dat de Nederlandse wetgever maatregelen treft om de mogelijke chaos van een no deal Brexit zo veel mogelijk te beperken. De regering diende daartoe op 16 november een wetsvoorstel in: de Verzamelwet Brexit. Naar verwachting neemt de Eerste Kamer het voorstel eind februari of begin maart aan. Het voorstel heeft een tweeledig karakter. In de eerste plaats is het een verzamelwet – de naam zegt het al – die wijzigingen in allerlei wetten doorvoert om de Brexit zo soepel mogelijk te laten verlopen. Zo blijven Britse rijbewijzen van de houders die in Nederland woonachtig geldig, bevat de verzamelwet regels over de exploitatie van grensoverschrijdende koolwaterstofvelden, kunnen Nederlanders die in het Verenigd Koninkrijk zorg ontvangen daarvoor een vergoeding van het CAK krijgen, etc. In de tweede plaats is de wet een noodwet. Omdat niet duidelijk is, welke gevolgen de Brexit zoal kan hebben, verleent de wet (art. 10 daarvan) de bevoegdheid om tijdelijke maatregelen te nemen die afwijken van de bestaande Nederlandse regelgeving.

Kritiek

In eerste instantie kreeg het wetsvoorstel (terecht) de nodige kritiek. Die betrof het noodgedeelte van de wet. In een expertmeeting georganiseerd door de Tweede Kamer wijst Voermans op de Coördinatiewet uitzonderingstoestanden, die geschreven is voor noodsituaties, maar die minder ver gaat dan de (oorspronkelijke versie van de) Verzamelwet Brexit. De minister zou de bevoegdheid krijgen om, zonder het parlement in te lichten, regels te stellen, waarmee hij kan afwijken van hogere regels. Wel zou hij een gelijkluidend wetsvoorstel aan de Staten-Generaal moeten voorleggen. De Verzamelwet Brexit zou zo, in de woorden van De Lange in dezelfde expertmeeting, wel een heel vergaande machtiging aan de regering inhouden, om als wetgever op te treden, in afwijking van bestaande wetten en met de bevoegdheid om die wetten te wijzigen. In de media was te lezen dat de regering per decreet zou kunnen regeren. Het Nederlandse staatsrecht kent weliswaar geen decreten, maar er is inderdaad wel enige gelijkenis met de Franse décrets, op grond waarvan de regering bindende regels kan stellen.

Mede naar aanleiding van het Verslag van de Tweede Kamer én hetgeen in de expertmeeting aan bod kwam, heeft de regering het wetsvoorstel aangepast. De belangrijkste wijziging betreft een voorhangprocedure: een voordracht voor een amvb wordt niet eerder gedaan dan twee weken nadat het ontwerp aan de beide Kamers der Staten-Generaal is overgelegd. Voor noodmaatregelen, te treffen bij ministeriële regeling, zijn uitgebreidere bepalingen opgenomen, die overigens ten opzichte van het oorspronkelijke wetsvoorstel weinig toevoegen. Bij spoedeisendheid kan de minister een ministeriële regeling treffen, die onverwijld naar de Kamers wordt gezonden; indien een Kamer bezwaar maakt, wordt de regeling onverwijld ingetrokken. De Tweede Kamer was echter niet tevreden. Zij amendeerde het wetsvoorstel ingrijpend. Zo is nu uitdrukkelijk bepaald dat amvb’s en ministeriële regelingen alleen kunnen worden getroffen, indien de (bestaande) wet geen voorzieningen biedt. De regering moet zulks nadrukkelijk motiveren. Daarnaast bepaalde de Kamer dat de amvb en de ministeriële regeling niet van de Grondwet kunnen afwijken. Ook vervalt een ministeriële regeling van rechtswege indien niet binnen tien weken een wetsvoorstel is ingediend of een ontwerp-amvb in procedure is gebracht.

Eerste Kamer hoeft niet te verwerpen

Is dat voldoende? Zijn daarmee mogelijke Brexit-noodmaatregelen voldoende rechtsstatelijk en democratisch gelegitimeerd? Zeker, de nota van wijziging en de amendementen hebben het wetsvoorstel verbeterd. Maar er kleven nog steeds de nodige haken en ogen aan het wetsvoorstel. De belangrijkste is wel dat de ministeriële regeling in het wetsvoorstel is gehandhaafd. Het was beter geweest om de regering alleen te machtigen tot het uitvaardigen van amvb’s. Daaraan zijn meer waarborgen verbonden, zoals besluitvorming in de ministerraad en een advies van de Raad van State (die, indien nodig, razendsnel advies kan uitbrengen). Omdat een amvb met terugwerkende kracht in werking kan treden, hoeft toepassing van de rechtsfiguur van de amvb de rechtspositie van de burger niet te schaden. Het gaat echter te ver om de Eerste Kamer op te roepen het wetsvoorstel te verwerpen. De Brexit nadert immers met rasse schreden. Wellicht zou de Eerste Kamer aan de regering de toezegging kunnen ontlokken dat zij noodmaatregelen alleen bij uiterste noodzaak bij ministeriële regeling vaststelt. Daarmee is de democratische rechtsstaat gediend.

Hansko Broeksteeg is als universitair docent Staatsrecht verbonden aan de Radboud Universiteit te Nijmegen.