EU en de rechtsstaat in de lidstaten: wat is verder mogelijk?

In de Hofvijver van december 2017 schreef ik een artikel over een alternatief of aanvulling van de zware en gecompliceerde procedure van artikel 7 uit het Verdrag Betreffende de Europese Unie (VEU). De laatste is de mogelijkheid om een lidstaat, die structureel en ernstig de eisen van rechtsstaat en mensenrechten schendt, uit het EU recht voortvloeiende rechten te ontnemen, waaronder het stemrecht in EU instituties.

Zoals al vaker aangegeven is die procedure een lastige omdat deze een unaniem besluit van de Europese Raad vereist (unaniem, uiteraard zonder de stem van het ‘beklaagde’ land) en het er veel van weg heeft dat die unanimiteit niet licht bereikt kan worden. En verder omdat de procedure een politieke is, door politieke instanties, en niet een juridische waar een onafhankelijke rechter een knoop doorhakt.

Meesters van de verdragen

Op zichzelf ligt het hebben van enigerlei procedure wel voor de hand omdat het er tenslotte om gaat een lidstaat te houden aan de verdragswaarden, aan de voorwaarden op grond waarvan tot toetreding is besloten, en aan de eisen van loyale samenwerking. In een federale staat zou het kunnen ingrijpen door het centrale gezag, al dan niet na en met rechtspraak van de hoogste rechter, vanwege de supremacy van federaal recht normaal zijn. Maar binnen de EU ligt dat door de eigen aard van de verdragsorde en het gegeven dat de staten uiteindelijk de meesters van de verdragen zijn en ook een eigen constitutionele identiteit kunnen en mogen claimen (anders dan in federale staten) anders.

Maar kan gezegd worden: iedere lidstaat is toch gehouden de verdragsverplichtingen na te komen? Een eigen constitutionele identiteit betekent toch niet dat toetredings- en verdragsverplichtingen kunnen worden geschonden? Het EU recht kent tevens een mogelijkheid om voor het Hof van Justitie naleving van het EU recht te eisen: de zogenaamde ingebrekestellingsprocedure van art. 258 VWEU, met ook de mogelijkheid van statenklachten – art. 259 VWEU. Waarbij in beide gevallen de klacht beoordeeld wordt door het Hof van Justitie. Net zoals in een federale staat als Duitsland oordelen over schending van de Duitse grondwet door deelstaten ook aan het Bundesverfassungsgericht is.

Ten aanzien van Polen en Hongarije beschreef ik in december 2017 in De Hofvijver dat de Commissie inderdaad ook enkele infractieprocedures is gestart inzake rule of law aspecten, die specifiek in strijd komen met verplichtingen in of voortvloeiende uit de verdragen. Dat is een goed initiatief, maar kan tegelijkertijd niet verhullen dat de grote rule of law schendingen die zien op het aan banden leggen van de (constitutionele ) rechter, het aannemen van wetgeving via procedures die op gespannen voet staan met de eisen, en het niet (meer) publiceren van de regering onwelgevallige rechtspraak van het Constitutionele hof, met die art. 258 procedures niet worden aangepakt.

Een ruimere opvatting van art. 258

Ik zou er voor willen pleiten om art. 258 ruimer in te zetten en met lidstaten ook te gaan inzetten op statenklachten. Bij voorbeeld door te richten op art. 19 lid 1, tweede volzin (De lidstaten voorzien in effectieve rechtsmiddelen), art. 4 lid 3 (loyale samenwerking), art. 2 (waarin de waarden van de EU zijn omschreven), alsmede verdere relevante bepalingen uit het Handvest voor de grondrechten. Het is inderdaad zo dat art. 258 tot nog toe is ingezet bij de niet-nakoming van specifieke EU rechtelijke verplichtingen, en inderdaad zijn de waarden van art. 2 VEU redelijk open geformuleerd. Maar dat neemt toch niet weg dat bij flagrante en structurele inbreuken daarop ook sprake is van niet nakoming van een verplichting? Het voordeel is dat deze zaken worden gejuridificeerd en uit het politieke domein worden gehaald en dat het Hof van Justitie financiële sancties kan opleggen (art. 260 lid 3 VWEU); nadeel is dat het Hof zich dient uit te spreken in zwaar politieke dossiers; vandaar mijn pleidooi om hier toe over te gaan in evidente gevallen van kennelijke inbreuk op rechtsstatelijke waarden.

Daarnaast zou het goed zijn als bij het opstellen van het nieuwe EU budget en de spelregels voor de besteding van de EU fondsen, in de laatste een voorwaardelijkheid wordt ingebouwd: geen fondsen (korting op de fondsen) als structureel en flagrant de in art. 2 VEU genoemde waarden worden geschonden; en/of extra fondsen als gebreken bij de naleving daarvan worden gerepareerd en structureel opgelost. Daar horen dan ook een goed toezicht en monitoring bij, maar het zou de moeite waard zijn om rondom art. 7 (en dus art. 2) VEU een flankerend geheel te hebben van niet alleen het Rule of Law Framework van dialoog met de betrokken staat, maar ook bestaande uit inbreukprocedures en financiële consequenties.