De rijksdienst: niet kleiner, maar groter dan ooit!

Eindelijk zijn er een paar nadere stappen gezet als het gaat om de afslanking en hervorming van de rijksdienst. Zo heeft de minister van BZK hierover een brief naar de Tweede Kamer gestuurd. En over de versobering van de Algemene Bestuursdienst (ABD). In deze bijdrage een aantal opmerkingen over de afslanking en de ABD. Ook heeft het kabinet secretarissen-generaal (SG’s) benoemd bij de nieuw ingestelde ministeries. In een vervolgstuk ga ik in op de SG-benoemingen.

Allereerst de afslanking. Heel concreet is het nog niet. De ministers mogen zelf beslissen hoe ze afslanken, waarbij volgens een eerdere uitspraak van de minister van Financiën “alleen geld telt”. Dus je mag als ministerie ook beleidsprogramma’s en zelfstandige bestuursorganen (zbo's) inzetten om de taakstelling te halen. Wat opvalt in de brief is dat een eventuele omzetting van extern ingehuurd personeel naar intern personeel niet valt onder de afslankingstaakstelling, met als argument dat dat enerzijds goedkoper is en anderzijds beter is voor de deskundigheid. Of dat zo is, valt mijns inziens nog te bezien. Bovendien: 50% van de huidige externe inhuur (2023) gaat uit boven de norm (de Roemer-norm, maximaal 10% van de personeelsuitgaven).

Het terugdraaien van die overschrijding kun je natuurlijk niet opvoeren als bezuiniging. Opvallend is ook dat de uitvoering in algemene bewoordingen wederom wordt gespaard, terwijl daar in absolute aantallen de grootste groei heeft plaatsgevonden. Eerder was al een uitzondering gemaakt voor een aantal grote uitvoeringsdiensten in het justitiële en politionele domein. Ambassades hoefden ook al minder te krimpen dan de rest. Defensie komt in het hele verhaal niet voor, de krijgsmacht niet maar ook het kerndepartement niet. Hoe dat allemaal uitpakt, is nog ongewis, je kunt natuurlijk geen uitzonderingen op de afslankingsopgave blijven maken.

De uitzonderingen, hoe globaal ook verwoord, zijn één kant van het verhaal. Maar helaas wordt geen aandacht besteed aan de andere kant: onderdelen die extra kunnen afslanken. Zo is er alle aanleiding om de relatief sterk gegroeide beleidskernen (meer dan 50% gegroeid in de jaren 2017-2023) extra in te krimpen. Jammer genoeg ook nog geen aandacht voor de overhead en de productiviteit, daar komt nog een brief over. En verder: er is sinds kort voor de afslanking een ministeriële commissie die echter niet stuurt maar alleen bewaakt. Voor die bewaking lijkt mij overigens alle aanleiding.

Terzijde in dit verband: de uitgangssituatie is ten opzichte van het hoofdlijnenakkoord aanzienlijk veranderd. De enorme groei van het rijksapparaat in de periode 2017-2023 is in 2024 in hetzelfde tempo doorgegaan, waardoor het rijk eind 2024 ruim 157.000 fte telde, 42 % meer dan in 2017. De 22% afslanking van het hoofdlijnenakkoord is daarmee vergeleken maar klein bier! De overheid is nog nooit zo groot geweest als nu.

Dan: de in het hoofdlijnenakkoord aangekondigde ‘versobering van de Algemene Bestuursdienst’. Ook daarover een brief van de minister van BZK, van 28 maart 2025, met de enigszins pleonastische titel Hervormingsagenda voor versobering van de Algemene Bestuursdienst. Van hervorming of versobering lijkt echter geen sprake. Er wordt gestreefd naar een ‘waardengedreven en nieuwsgierige’ rijksdienst. Daartoe wordt een ‘omvangrijk ontwikkelingsprogramma’ opgezet, waarbij een ‘veel zwaarder accent’ wordt gegeven aan ‘het ambtelijk vakmanschap gericht op de leefwereld van mensen, rechtsstatelijk besef, vernieuwend vermogen en inhoudelijke kennis’.

Kennis van de praktijk wordt er nog aan toegevoegd, en publiek leiderschap dat meer gebaseerd moet zijn op publieke waarden (welke, staat er niet bij) en niet meer op ‘new public management’. Daartoe moeten de topambtenaren een toetsbaar publiek leiderschapsplan maken. Zij moeten verder ‘op een inzichtelijke manier verantwoording afleggen over hun werk’, zij het dat dat inzicht helaas beperkt wordt tot hun direct leidinggevende en ambtenaren van het directoraat-generaal ABD. Ook worden ze ‘bevraagd op hun acties om een inclusieve en sociaal veilige werkomgeving te creëren’.

Dat is nogal wat! De indruk wordt gewekt alsof de huidige topambtenaren op tal van belangrijke thema’s tekortschieten. Hoezo versobering? Van hervorming is ook geen sprake. Ik mis bijvoorbeeld een stevige reductie van het aantal functies in de Topmanagementgroep (TMG, de SG’s en directeuren-generaal), in totaal meer dan 100, met een scherpe toename de afgelopen jaren) en een beter onderscheid tussen die functies. Wel wordt aangekondigd dat de functies in salarisschaal 15 (plaatsvervangend directeur/afdelingshoofd) uit de ABD zullen verdwijnen (twee varianten worden nog onderzocht). Dat is echter nauwelijks een hervorming maar meer de correctie van iets dat er ten onrechte in is geslopen. De ABD was opgezet voor de schalen 16 en hoger (directeur en hoger). De functies in schaal 15 zijn daar op een gegeven moment aan toegevoegd om wat meer greep te hebben op aankomend talent. Maar dat deed afbreuk aan de oorspronkelijke doelstelling en wordt nu dus (terecht) teruggedraaid.

Al met al zijn de aankondigingen niet erg ingrijpend. De afslanking is een puur financieel verhaal waarbij elke minister zijn eigen weg mag en moet kiezen, terwijl zaken als te grote beleidskernen, te veel overhead en dalende productiviteit niet aan bod komen. De ABD wordt weliswaar verkleind maar het deel dat er af gaat, had er ook niet bij moeten zitten. En voor de rest is het geen versobering, het enorm gegroeide aantal TMG-functies wordt niet verkleind of gedifferentieerd. Maar wel moeten ze allemaal naar cursussen om hun uit ‘new public management’ voortgekomen slechte gewoonten af te leren.

Aan de horizon zien we tenslotte de nullijn van de ambtenarensalarissen naderen die in 2026 moet gelden en die dus ook in de begrotingsvoorbereiding mee moet worden genomen. Die zal (met een geraamde opbrengst van € 600 mln.) harder aankomen dan de hervormingsmaatregelen! We zullen zien.

Roel Bekker was van 1998-2007 Secretaris-Generaal van VWS en van 2007-2010 Secretaris-Generaal Vernieuwing Rijksdienst. Van 2007-2014 was hij tevens bijzonder hoogleraar Arbeidsverhoudingen publieke sector aan de Universiteit van Leiden