De EP-verkiezingen van 2024 en benoemingen voor EU topfuncties: wat staat er op het spel?

De verkiezingen voor het Europees Parlement (EP) van 6-9 juni 2024 gingen in eerste instantie uiteraard over het beleid en de koers van de EU in de komende 5 jaar. Het betreft dan belangrijke vraagstukken zoals veiligheid, migratie, klimaat en milieu, economie, en digitalisering. Maar ook institutioneel gezien staat sinds de EP-verkiezingen het een en ander op het spel.

Na iedere EP-verkiezing vindt een serie van benoemingen voor topfuncties in EU-instellingen plaats, en zijn er pogingen om het institutioneel evenwicht te beïnvloeden. Dat is in 2024 niet anders. De strijd om de topfuncties vindt uiteraard voor een deel achter de schermen plaats, maar wat op het spel staat is voor het grote publiek goed zichtbaar. Krijgt Von der Leyen een tweede termijn als Commissie voorzitter? Wie volgt Michel op als voorzitter van de Europese Raad?

Wat er op het spel staat bij pogingen om het institutioneel evenwicht in de EU te beïnvloeden is minder duidelijk zichtbaar. Toch vindt er ook op dat punt strijd plaats tussen de instellingen.

Het mandje met topfuncties waarover politiek besloten wordt is niet iedere ronde met precies dezelfde posities gevuld, en ook de pogingen om het evenwicht tussen de EU instellingen te beïnvloeden zijn elke ronde inhoudelijk weer anders van aard. Welke functies zijn dit keer te vergeven, hoe wordt daarover besloten, en wat staat er dit keer in bredere zin vanuit institutioneel perspectief op het spel?

Wat er op het spel staat bij de benoemingen

De periode na de EP-verkiezingen valt samen met de benoeming van een nieuwe Commissie, inclusief haar voorzitter en de Hoge Vertegenwoordiger, met de verkiezing van een nieuwe voorzitter van het EP en ook met de verkiezing van de vaste voorzitter van de Europese Raad (ER). Anders dan in 2019 zit dit keer niet de functie van president van de Europese Centrale Bank in het benoemingenmandje, aangezien het mandaat van Lagarde pas in 2027 zal eindigen (na een periode van 8 jaar).

Wat staat hierbij vanuit institutioneel perspectief op het spel? Voor de EU-instellingen gaat het om het bewaken van de eigen prerogatieven in de benoemingsprocedures, of juist om het proberen om de eigen rol te vergroten via nieuwe praktijken. Voor politieke families gaat het om het zekerstellen van de eigen kandidaat op specifieke posities.

In de praktijk zien we dan ook dat er zeker niet alleen tussen de EU-instellingen concurrentie woedt. Ook binnen die instellingen, en over de grenzen van de instellingen heen, vindt hevige strijd om de topfuncties plaats. Dat werd in 2019 aardig geïllustreerd door de onderhandelingen die op een gegeven moment gevoerd werden tussen de Let Karins en de Kroaat Plenkovic (EPP), de Portugees Costa en de Spanjaard Sanchez (PES), en onze eigen Rutte en de Belg Michel (ALDE), in een poging om binnen de ER consensus te vinden over de invulling van de te vergeven plekken.

In de ER komen de belangen samen van deze EU-instelling, van de individuele lidstaten die er in vertegenwoordigend zijn, en van de politieke families waar de leden als politici toe behoren. Vandaar dat een (informele) ER zich, bij de politieke besprekingen over het leggen van de institutionele puzzel, dan ook niet alleen beperkt tot de posities waarbij de ER ook een formele rol in de besluitvorming heeft.

Dat laatste is het geval als het gaat om zijn eigen voorzitter (alleen), de voorzitter van de Commissie (samen met het EP), de Hoge Vertegenwoordiger (samen met de verkozen voorzitter van de Commissie); en de Commissie als college (samen met het EP). In de puzzel wordt echter ook het voorzitterschap van het Europees Parlement meegenomen, waar alleen het EP zelf over gaat.

De impact van de concurrentie tússen de EU-instellingen kan het beste begrepen worden langs de lijn tussen de twee pijlers die samen de vertegenwoordigende as in de Unie vormen: 1 vertegenwoordigende pijler gevormd door de (Europese) Raad/lidstaten en 1 vertegenwoordigende pijler gevormd door het rechtstreeks verkozen EP. Veel institutionele ontwikkelingen binnen de EU kunnen begrepen worden als een verschuiving in de balans tussen deze twee pijlers, of het nu gaat om totstandkoming van EU wetgeving, van de EU (meerjaren)begroting of om het onderwerp van deze bijdrage: institutionele benoemingen.

In het verleden heeft het EP zijn grip op de benoemingsprocedure van de Commissie weten te vergroten, en daarmee een verschuiving in bovengenoemde balans weten te bewerkstellingen, door bijvoorbeeld de invoering van hoorzittingen voor individuele kandidaat-Commissarissen. Dat is een praktijk element dat niet genoemd wordt in de EU-verdragen. Het EP heeft formeel geen benoemingsrol met betrekking tot individuele Commissarissen.

Al meerdere keren hebben deze hoorzittingen geleid tot aanpassingen in de lijst van voorgedragen Commissarissen, en in de aan deze personen toegewezen portefeuilles. Kent u de Italiaanse kandidaat van 2004 Buttiglione nog? Opnieuw wordt hier vaak duidelijk dat de strijd om invloed er ook één is tussen politieke families. Wanneer een liberale kandidaat-Commissaris een kritische beoordeling ontvangt, is het wachten op een kritische beoordeling van een socialist of christendemocraat.

Meer recent is de poging van (partijen in) het EP om, via het praktijkelement van lijsttrekkers (Spitzenkandidaten, lead candidates), de voordracht door de ER van een kandidaat voorzitter van de Commissie te beïnvloeden. De voordracht van Juncker in 2014 wordt in dat licht als een succes gezien.

In 2019 bleek met de keuze voor Von der Leyen (en niet Weber) dat er zeker nog geen sprake is van een automatisme. Wat 2019 bovendien wederom liet zien, is dat de afweging tussen de belangen van het EP als instelling en de partijpolitieke belangen van de verschillende politieke families, cruciaal is bij de vraag of het EP het institutioneel evenwicht in de EU verder in zijn richting kan doen kantelen. Of een tweede voordracht en benoeming van Von der Leyen begrepen zou moeten worden als een echte heropleving van het Spitzenkandidaten systeem valt nog te bezien. Daarvoor is waarschijnlijk veel meer nodig.

Waarom we verder zouden moeten kijken dan de benoemingen

Om te begrijpen wat er vanuit institutioneel perspectief op het spel staat, loont het om verder te kijken dan alleen de benoemingen. Deze periode wordt traditioneel gebruikt om ook andere elementen uit het institutioneel evenwicht op tafel te leggen. Zo probeert het EP tijdens de benoemingsprocedure van de Commissie institutionele toezeggingen af te dwingen.

In 2019 beloofde Von der Leyen het EP dat voorlopige toepassing van handelsakkoorden van de EU niet zou plaatsvinden zonder groen licht van het EP, iets wat in de EU-verdragen niet is voorzien. Waar het EP dit keert op aast, laat zich al gedeeltelijk raden door de wijzigingen die het EP op 10 april jl. doorvoerde aan het eigen Reglement van Orde.

Het is te verwachten dat deze wijzigingen ook de inzet van het EP zullen bepalen voor een aangepast Kaderakkoord over de betrekkingen tussen het EP en de Commissie. Die zou dan onder andere zien op het vergroten van de (controlerende) rol van het EP bij de totstandkoming van crisismaatregelen en bij de interne organisatie van de Commissie.

Prof. Dr. Thomas Beukers is bijzonder hoogleraar ‘Institutional law and practice of the European Union’ aan de Universiteit van Amsterdam. Hij werkt tevens als juridisch adviseur voor het Ministerie van Buitenlandse Zaken. Dit is een bijdrage op persoonlijke titel.