Nog een nieuw kiesstelsel?

Eén van de speerpunten tijdens de verkiezingscampagne van NSC was de invoering van een nieuw kiesstelsel. Met het verschijnen van het Hoofdlijnenakkoord tussen PVV, VVD, NSC en BBB werd duidelijk dat het nieuwe kabinet daar werk van gaat maken.

Blijkens het akkoord moet het nieuwe stelsel twee doelen dienen: (1) ‘versterking van de regionale band tussen kiezers en gekozenen’ en (2) ‘meer zeggenschap van burgers’. Een daartoe strekkend wetsvoorstel moet dit jaar nog ingediend worden, zodat het nieuwe stelsel vóór de volgende verkiezingen van kracht is.

Deze bijdrage behandelt de vorm van dit nieuwe kiesstelsel en bespreekt zijn verenigbaarheid met het grondwettelijke uitgangspunt van evenredige vertegenwoordiging. Daarnaast maak ik enkele opmerkingen over de samenloop met een andere poging die op dit moment wordt ondernomen om het kiesstelsel te wijzigen: het Burgerforum Kiesstelsel.

Inhoud van het voorstel

In een vorig jaar verschenen essaybundel wijdde NSC-leider Omtzigt uit over de concrete vormgeving van het door hem beoogde kiesstelsel. Omtzigt bepleit de invoering van meervoudige kiesdistricten, waarbij in ‘ongeveer’ twaalf kieskringen gezamenlijk 125 zetels worden verdeeld. ‘24 of 25’ extra zetels worden vervolgens verdeeld om de evenredige vertegenwoordiging te handhaven.

Daarmee volgt het kiesstelsel het Zweedse stelsel, dat ook gebruikmaakt van een combinatie tussen meervoudige kiesdistricten en ‘vereveningsmandaten’. Ten behoeve van die vereveningsmandaten wordt het hele land als één groot kiesdistrict beschouwd en wordt gekeken hoe veel zetels partijen in dat geval behaald zouden hebben.

Als dat er meer zijn dan wanneer de in de districten behaalde zetels bij elkaar worden opgeteld, dan wordt het zetelaantal voor de betreffende partij met deze vereveningsmandaten aangevuld.

Evenredige vertegenwoordiging

Artikel 53 lid 1 Grondwet schrijft voor dat de verkiezingen plaatsvinden op basis van evenredige vertegenwoordiging. Daarbij is een beperkingsclausule opgenomen: de evenredige vertegenwoordiging geldt ‘binnen door de wet te stellen grenzen’. Die zinsnede werd in 1938 toegevoegd om maatregelen mogelijk te maken die parlementaire versplintering tegengaan. Men kan daarbij denken aan de invoering van een kiesdrempel.

In de loop der jaren is echter de overtuiging gerezen dat deze zinsnede ook de invoering van kiesdistricten mogelijk maakt. De invoering van een districtenstelsel tast de evenredigheid per definitie aan. Een (versimpeld) voorbeeld: stel dat er tien kiesdistricten worden ingevoerd, waarbinnen steeds vijftien zetels worden verdeeld. Een kandidaat moet dan 6,67% van de stemmen halen om een zetel te krijgen.

Dat betekent dat de stemmen op kandidaten die deze drempel niet halen, verloren gaan. Zulke verliezen doen zich in alle kiesdistricten voor en kunnen ervoor zorgen dat een substantieel deel van de kiezers niet wordt vertegenwoordigd. Hoe meer stemmen er verloren gaan, des te verder de evenredigheid uit beeld verdwijnt.

Om binnen de grenzen van artikel 53 Grondwet te blijven, moet de wetgever zich bij het herzien van het kiesstelsel dus afvragen of men nog altijd kan stellen dat er sprake is van ‘evenredigheid’ in de zin van dat artikel. Een exacte grens valt daarbij niet te trekken.

Het districtenstelsel zoals voorgesteld door Omtzigt moet de afbreuk aan de evenredigheid ‘repareren’ met behulp van de genoemde vereveningsmandaten. Het stelsel probeert zo de voordelen van evenredige vertegenwoordiging (minderheden worden vertegenwoordigd in verhouding tot hun sterkte, er gaan weinig stemmen verloren) te combineren met het voordeel van een districtenstelsel (een betere band tussen kiezer en gekozene).

De mate waarin dat zal lukken, zal afhangen van de concrete vormgeving van het voorstel en is in deze fase lastig te voorzien. Zo kan in dat nieuwe stelsel ook een situatie optreden waarin partijen in de districten meer zetels krijgen dan wanneer het land als één kiesdistrict zou worden beschouwd: wordt daar dan ook een oplossing voor gevonden? De vereveningsmandaten bieden immers alleen uitkomst voor de omgekeerde situatie, waarin een partij landelijk gezien juist recht heeft op meer zetels dan dat zij in de districten heeft behaald.

Ik voorzie bij de behandeling van het wetsvoorstel, zoals te doen gebruikelijk bij pogingen om het kiesstelsel te wijzigen, weer ingewikkelde rekenvoorbeelden waar maar moeilijk wijs uit te worden valt.

Het Burgerforum Kiesstelsel

Als een wetsvoorstel ter invoering van een kiesstelsel naar Zweeds model inderdaad op afzienbare termijn wordt ingediend, dan doorkruist dat voorstel een andere poging die op dit moment wordt ondernomen om het kiesstelsel te wijzigen. Het gaat om het wetsvoorstel ‘Met één stem meer keus’, dat begin 2024 (opnieuw) in internetconsultatie ging.

Dit voorstel vindt zijn oorsprong in het advies van het Burgerforum Kiesstelsel uit 2006, dat door het kabinet Balkenende-IV terzijde werd geschoven, maar door Rutte-III werd gereanimeerd. Een inhoudelijke bespreking van dat stelsel gaat het bestek van deze bijdrage te buiten.

Ik volsta met de opmerking dat dit voorstel dezelfde doelen beoogt te dienen als het door Omtzigt bepleite stelsel: (1) een betere band tussen kiezers en gekozenen en (2) meer kiezersinvloed op de samenstelling van de Tweede Kamer. In zijn zeer kritische advies plaatste de Raad van State vraagtekens bij de geschiktheid van het Burgerforum Kiesstelsel om dat eerste doel te bereiken, onder meer omdat het voorstel niet aannemelijk maakte dat kiezers zich daarmee beter vertegenwoordigd zouden voelen.

Ten aanzien van het tweede doel geldt wat mij betreft dat dat het makkelijkst bereikt kan worden door eenvoudigweg de voorkeurdrempel (nu 25% van de kiesdeler) te verlagen. Kiezers kunnen dan immers makkelijker de door partijen vastgestelde lijstvolgorde doorbreken. Het volledig omgooien van het kiesstelsel is in dat licht een nogal rigoureuze maatregel.

Wat daar ook van zij: het Burgerforum Kiesstelsel en het NSC-voorstel naar Zweeds model zijn twee verschillende middelen die dezelfde doelen moeten dienen. Mocht het tot een wetsvoorstel komen, dan dient zich de vraag aan welk stelsel beter geschikt is om die doelen te bereiken. Volgens mij moet daarbij ook de optie van een simpele verlaging van de voorkeurdrempel niet uit het oog verloren worden.

Leon Trapman is docent staatsrecht aan de Radboud Universiteit. Op 14 mei promoveerde hij op het proefschrift Kiesrecht, verkiezingen en verkiezingscampagnes, dat is verschenen bij Wolters Kluwer.