N.B. Het kan zijn dat elementen ontbreken aan deze printversie.
De Putters criteria
Op 14 maart presenteerde Kim Putters zijn eindverslag. Daarin probeerde hij te definiëren wat voor’n soort kabinet het komende kabinet zal worden. Na consultatie van historici, politicologen, bestuurskundigen en oud-politici, kwam hij op ‘programkabinet’. Drie kenmerken hiervan zijn volgens hem: een regeerakkoord op hoofdlijnen, dat wordt uitgewerkt door het kabinet in een regeerprogram. De politiek leiders blijven in de Kamer. En 50% van de ministers heeft een politieke verankering, de overige 50% komt van buiten.
Dries van Agt zei ooit “Parlementaire termen worden niet alleen gevonden in de geschiedenis, maar worden ook van dag tot dag gemaakt.” Het programkabinet is een nieuwe vinding van Putters. Putters verwees echter in zijn eindverslag expliciet naar de geschiedenis. Bij extraparlementaire kabinetten zaten partijleiders dikwijls in de Kamer en was er geen regeerakkoord. Maar is dat zo? In welke mate hebben kabinetten voldaan aan de criteria van Putters? We kijken hier naar kabinetten sinds 1918.
Wel of geen akkoord?
Het eerste punt is essentieel voor het programkabinet: het is niet de bedoeling van fracties van PVV, VVD, NSC en BBB zich binden aan een uitgebreid regeerakkoord. In plaats daarvan komt er een regeerakkoord op hoofdlijnen. Dit akkoord wordt door het kabinet uitgewerkt in een regeerprogramma. Een dergelijk model kwam al eerder voor. Het PDC heeft een handzaam overzicht van de regeerakkoorden en regeerprogramma’s van kabinetten sinds 1946.
Nederlandse kabinetten hebben pas continu regeerakkoorden sinds 1977. Het kabinet-Den Uyl (1973-1977) had geen regeerakkoord. Er was een regeerprogramma van 14 punten dat werd opgesteld door het kabinet. De partijen die ministers leverden, moesten stemden wel in met dat programma.
De drie kabinetten tussen 1963 en 1973 hadden wel een regulier regeerakkoord. Maar daarvoor werd een regeerprogramma opgesteld door de (in)formateur met instemming van de fracties van de onderhandelende partijen. Zo was de situatie voor de zes kabinetten tussen 1946 en 1959. In 1959, bij het kabinet-De Quay, stemden slechts de fractievoorzitters in. Dergelijke regeerprogramma’s waren veel minder uitgebreid dan de huidige regeerakkoorden.
Tussen 1918 en 1940 waren zulke regeerprogramma’s zelfs ongebruikelijk. De kabinetten Ruijs de Beerenbrouck I en Colijn I werkten wél zo. Bij het kabinet-Ruis de Beerenbrouck II kwam er zelfs een regeerakkoord tussen fracties. Bij de zeven kabinetten die daarop volgden De Geer I, Ruijs de Beerenbrouck III, Colijn II, III, IV en V en De Geer II) lukten het de partijen niet om tot een akkoord te komen.
De formateur zocht bewindspersonen aan die samen die gingen regeren. Soms begonnen ze hun periode met een regeringsverklaring waarin ze hun programma ontrolden maar lang niet altijd. Met uitzondering van De Geer I en Colijn V werden fractievoorzitters in dit proces wel geconsulteerd.
Deze kabinetten gelden daarom als extraparlementair. Zoals Bovend’Eert schrijft: “De extraparlementaire formatiemethode kenmerkt zich door het ontbreken van programonderhandelingen tussen de (in)formateur en de fractievoorzitters en fracties, zodat een regeerakkoord achterwege blijft.”
Het programkabinet van Putters staat in dit opzicht dichterbij de praktijk tussen 1946 en 1956 waarbij er juist sprake was van parlementaire kabinetten met een hoofdlijnenakkoord waar de fracties mee instemden in plaats van de extraparlementaire praktijk van het Interbellum.
Figuur 1
Partijleider in het kabinet
Een tweede kenmerk is dat geen van de vierpartijleiders in het kabinet komen. Ik kijk hier naar de situatie aan het begin van het kabinet. In de figuur hierboven zien we welk aandeel van de partijleiders van partijen die ministers in het kabinet hadden.
Voor parlementaire kabinetten ligt dit op 55%. Tijdens Van Agt I, Lubbers III en Rutte I zaten allebei leiders van partijen die ministers leverden in het kabinet. Tijdens Van Agt II, Balkenende II en Balkenende IV zaten alle drie de leiders in het kabinet. Toch zijn er ook parlementaire kabinetten waar geen partijleiders in zaten: tijdens De Quay en De Jong zaten alle partijleiders in de Kamer. Sinds het kabinet-Biesheuvel zit ten minste één van de leiders in het kabinetten: de premier.
Tijdens extraparlementaire kabinetten ligt het aandeel partijleiders in het kabinet beduidend lager. Dit is 35%. Dit is echter niet structureel nul. Dat is enkel het geval in het kabinet-De Geer I: ARP-leider Colijn trad af in 1925 af als minister. CHU-leider ds. De Visser en Rooms-Katholieke voorman mgr. Nolens zaten in de Kamer.1)
Maar in de extraparlementaire kabinetten daarna zaten wel partijleiders: De Geer was in 1929 CHU-leider geworden en bleef minister van Financiën in het extraparlementaire kabinet-Ruijs de Beerenbrouck III. In de kabinetten-Colijn II, III, IV en V zat ARP-leider Colijn. Tijdens Colijn II was VDB-leider Marchant minister, tijdens Colijn III was VDB-leider Oud minister en tijdens Colijn IV2) was RKSP-leider Goseling minister.
In het kabinet-De Geer II zat niet alleen CHU-leider De Geer maar ook SDAP-leider Albarda. In het laatste extraparlementaire kabinet, Den Uyl, zat PvdA-leider Den Uyl, terwijl Terlouw, Aantjes, De Gaay Fortman en Andriessen in de Kamer zaten.
De notie dat partijleiders niet in een extraparlementair kabinet kunnen zitten, staat haaks op de geschiedenis. Sinds 1918 was slechts één van zeven extraparlementair kabinetten geheel ‘vrij’ van partijleiders. Deze regel van Putters lijkt eerder een noodgreep om wel met de PVV te onderhandelen op de inhoud maar te voorkomen dat Wilders premier wordt.
Maar het premierschap kan ook binnen een parlementair kabinet de inzet zijn van onderhandelingen, zoals dat voor 1973 gebruikelijk was. Toen de PvdA in 1948 niet in een kabinet wilde met de VVD en de CHU, bood de KVP Drees het premierschap aan. De PvdA was vijf zetels kleiner dan de KVP. Maar voor het Catshuis accepteerde de PvdA de eisen van de Katholieken. Zo’n constructie hadden de onderhandelende partijen nu ook kunnen kiezen.
Figuur 2
Ministers van buiten
Het tweede criterium van Putters is minder helder: Putters streeft “naar een verdeling
van bijvoorbeeld 50% politieke verankering en 50% van buiten bij de samenstelling van de bewindspersonenploeg.” Of het hier gaat om 50% partijonafhankelijke bewindspersonen of bewindspersonen die eerder geen partijpolitieke functie hadden is onduidelijk. Daarom zal ik naar beide scenario’s kijken.
Ik kijk hier naar de samenstelling bij installatie van een kabinet zelfs als er vlak daarna nog bewindspersonen wisselen. Ik reken elke bewindspersoon één keer zelfs als deze persoon meerdere posten heeft. Tot 1948 (het kabinet-Drees I) gaan de figuren over ministers, daarna over ministers én staatssecretarissen.
Als politieke functie reken ik hier Eerste en Tweede Kamerlid, minister of staatssecretaris in een parlementair kabinet, wethouder, raadslid en Provinciale of Gedeputeerde Statenlid, lid van een partijbestuur en medewerker van een politieke partij of fractie. Een persoon zonder politieke achtergrond zijn dus vaak onverwachte ministers, zoals gevangenisdirecteur Rita Verdonk of maatschappelijk bestuurder Ella Vogelaar.
Als iemand ooit voor die het kabinet in ging zo’n functie heeft gehad, reken ik dit als een partijpoliticus. Ronald Plasterk die in de jaren ’80 raadslid voor de PvdA was in Leiden, was dus ook een partijpolitieke minister in 2007 zelfs als er 23 jaar tussen die twee functies zat. Burgemeester (of Commissaris van de Koning(in)) is geen politieke functie maar een kroonbenoeming, dus Franc Weerwind die in drie gemeenten burgemeester was voor hij minister werd reken ik niet als partijpoliticus.
Tijdens parlementaire kabinetten is het aandeel bewindspersonen zonder een politieke achtergrond zo’n 20%. Tijdens tweede kabinetten met een constante samenstelling, zoals Lubbers II en Kok II is dit aandeel zelfs 0%. Toch zijn er ook parlementaire kabinetten die hoog scoren, zoals Beel I, Marijnen en Balkenende I. In dat laatste kabinet had geen van de LPF-bewindspersonen een partijpolitieke achtergrond.
Tijdens extraparlementaire kabinetten ligt het aandeel partijpolitieke bewindspersonen rond de 40%. Opvallend genoeg zit geen van de extraparlementaire kabinetten rond de 50% van Putters: Dit is hoger in het kabinetten De Geer I en Colijn V met maar drie partijpolitieke bewindspersonen. In de meeste kabinetten ligt het onder 40%. Het is het laagst in het kabinet-Den Uyl. Hier had ruim 20% van de bewindspersonen een partijpolitieke achtergrond.
Figuur 3
Ministers zonder partijkleur
Je kan ook bewindspersonen zonder partijkleur rekruteren. Dit was voor 1967 niet ongebruikelijk in de Nederlandse politiek: op posten als waterstaat, defensie, koloniën en buitenlandse zaken waren er vaak partijloze ministers. Zo was Van Karnbeek negen jaar minister van Buitenlandse zaken. Partijloze ministers kwamen voor in zowel voor parlementaire als extraparlementaire kabinetten.
In het parlementaire kabinet-Ruijs de Beerenbrouck I waren vier van de negen ministers niet-partijgebonden. Met uitzondering van het kabinet Drees IV hebben alle kabinetten tot 1966 onafhankelijke bewindspersonen gehad. De laatste onafhankelijke bewindspersoon was Steven van Eijk die wel namens de LPF staatssecretaris van Financiën was maar geen lid was van die partij.
Gemiddeld is zo’n 5% van de bewindspersonen partijloos tijdens parlementaire kabinetten. Tijdens extraparlementaire kabinetten is dit 20%. Dit is het hoogst tijdens de kabinetten De Geer I en Colijn V waar het in de buurt van Putters’ 50-50% verdeling. Maar tijdens de andere extraparlementaire kabinetten Colijn (II tot IV) is dit aandeel bijvoorbeeld veel lager.
Twee bewindspersonen, in blauwe blokken, verdienen bijzondere aandacht: dat zijn mensen die ondanks dat hun partij zich niet aan sloot bij het kabinet toch minister werden.
In 1939 gold dat voor ex-ARP gedeputeerde Gerbrandy die minister van Justitie in het kabinet-De Geer II werd en in 1951 voor ARP-sympathisant Götzen die staatssecretaris voor Uniezaken en Overzeese Rijksdelen in het kabinet-Drees II. De ARP was niet verbonden aan beide kabinetten. Het opvallende daarbij is dat Götzen het witte balkje in het kabinet-Drees I is. Hij werd ná zijn benoeming in dat kabinet ARP lid ondanks dat die partij niet deelnam aan het kabinet.
Dit waren overigens niet de enige ministers die vlak voor aanvang van het kabinet nog andere partijkleuren hadden: Eduard Bomhoff zegde zijn PvdA lidmaatschap op voor hij voor de LPF minister werd, Hilbrand Nawijn zijn CDA lidmaatschap, en Roelf de Boer zijn VVD lidmaatschap.
Mauk de Brauw was lid van de VVD voor hij namens DS70 minister werd. Jan Stuijvenberg was negen maanden voordat hij staatssecretaris voor DS70 werd nog wethouder voor de PvdA. Het zal niet ondenkbaar zijn dat dergelijke wisseling nu weer op zullen treden, zeker waar het gaat om bewindspersonen voor de NSC, de BBB en de PVV.
Mengvorm
De criteria van Putters passen niet naadloos op eerdere extraparlementaire kabinetten. Slechts een extraparlementair kabinet, De Geer I, deed het helemaal zonder partijleiders. Dit was ook een kabinet met een relatief hoog aandeel partijloze ministers en zonder partijpolitieke achtergrond. Maar dit was echter een kabinet zonder enig akkoord, waarbij De Geer ministers rekruteerde zonder overleg met partijleiders.
Er was dus geen hoofdlijnenakkoord gesloten door fractievoorzitters zoals Putters nu voorstelt. Sterker nog: dat is een kenmerk van de parlementaire kabinetten in de jaren ’50, niet van extraparlementaire kabinetten uit de jaren ’20 en ’30. In vrijwel al die kabinetten zat één of meerdere partijleiders, was het aandeel partijloze ministers beperkt en had een ruime meerderheid van de bewindspersonen een partijpolitieke achtergrond.
Dat kabinet-De Geer is een interessant voorbeeld voor informateurs Dijkgraaf en Van Zwol. Waar het ging om de dagelijkse economische politiek lagen de CHU, de ARP en de RKSP niet ver uit elkaar.
Het probleem was of Nederland een gezant bij de Paus mocht hebben. Dat was een zeer principieel punt voor CHU en RKSP. Het vraagstuk is vergelijkbaar met hoe partijen nu anders naar de Islam kijken. De CHU en RKSP keken ook anders naar de paus, als geestelijk leider van de katholieke kerk en wereldlijk leider van Vaticaanstad. Een extraparlementair kabinet was nodig om deze antipapistische en Rooms-Katholieke partij te laten samenwerken.
Gezien de grote, principiële verschillen tussen de PVV die Islam een gevaarlijke ideologie en geen geloof vindt en de andere partijen die vinden dat de Islam een geloof is en hun aanhangers daarmee recht hebben op vrijheid van godsdienst, moet er een kunstgreep gevonden worden om deze partijen samen te laten werken.
Door te verwijzen naar een bredere historische traditie (wat de historicus Eric Hobsbawm “Invention of Tradition” noemt) hopen Putters, Wilders, Yesilgöz, Van der Plas en Omtzigt deze kunstgreep legitimiteit te geven. Maar vanuit historisch opzicht is het programkabinet op zijn best een mengvorm tussen kabinetstypes uit verschillende periodes.
-
1)Voor de CHU geldt wel dat er op zijn minst discussie mogelijk is, wie de politiek leider was. Dit in tegenstelling tot bijvoorbeeld RK (Nolens/Aalberse/Goseling) en ARP (Colijn).
-
2)Colijn IV was extraparlementair geformeerd, maar steunde uiteraard op een duidelijke parlementaire meerderheid van RKSP, ARP en CHU.