N.B. Het kan zijn dat elementen ontbreken aan deze printversie.
‘Groupthink’ rond burgerparticipatie hindert serieuze bestuurlijke vernieuwing
In december 2022 bogen de Provinciale Staten (PS) van Groningen zich over een serie voorstellen van het college van Gedeputeerde Staten (GS) gericht op verbetering van ‘burgerparticipatie’. Een van die ideeën luidde: ‘Gedeputeerde Staten ontwikkelen met partners en leden van Provinciale Staten een voorstel voor Provinciale Staten om aanvullend op de gekozen volksvertegenwoordiging te experimenteren met een (geloot) Toekomstpanel en/of burgerberaad en een ‘Van Onderen’- werkwijze’.
Dergelijke voorstellen om individuele burgers langs de weg van gelote burgerfora een min of meer bindende invloed te geven op politieke beleids- en besluitvorming rond specifieke vraagstukken zijn de laatste jaren positief ontvangen in diverse gemeenten en enkele provincies. Ook Tweede Kamer en kabinet willen ermee aan de slag, nadat de commissie-Brenninkmeijer in maart 2021 positief adviseerde over de mogelijkheid om een kleine groep via loting geselecteerde burgers mee te laten denken over het klimaatbeleid.
Inhoudsopgave van deze pagina:
De beleidsaandacht voor actieve deelname van burgers aan bestuurlijke plan- en besluitvorming dateert uit de jaren negentig, toen het begrip ‘interactief bestuur’ opkwam. Tegenwoordig is er in politiek-bestuurlijk Nederland sprake van een geleidelijk gegroeid collectief geloof in nut en noodzaak van het duchtig vernieuwen van de parlementaire democratie. Daarbij komt die vernieuwing vrijwel volledig neer op versterking van burgermacht.
Opmerkelijk genoeg hebben wetenschappelijk adviseurs en andere deskundigen aan het beleidsmatige participatie-evangelie een grote bijdrage geleverd. Onder meer de Raad voor het Openbaar Bestuur heeft met name sinds 2010 bij herhaling dringend opgeroepen tot meer zeggenschap voor burgers in de bestuurlijke (en ook maatschappelijke) sfeer.
Dezelfde boodschap is veelvuldig verspreid door diverse commissies van deskundigen, individuele onderzoekers, politieke partijen, opeenvolgende ministers van Binnenlandse Zaken en Koninkrijksrelaties (BZK) en de Vereniging Nederlandse Gemeenten (VNG). ‘We zijn op weg van hiërarchisch naar horizontaal en van gesloten naar transparant. Er is sprake van een radicale omkering (…) Vaste formats werken niet meer. Overheid, inwoners en maatschappelijke organisaties bedenken samen oplossingen en werken die samen uit’, aldus toenmalig VNG-directeur Jantine Kriens in 2017 in het magazine van deze vereniging.
Deze (lokale) democratische transformatie werd in de afgelopen tien jaar aangejaagd door meerdere BZK-beleidsprogramma’s. Het vorig jaar naar de Tweede Kamer gestuurde wetsvoorstel ‘Versterking participatie op het decentrale niveau’ is van die inspanningen het voorlopige sluitstuk.1
Tegen deze achtergrond van ‘groupthink'2, waarop in ‘Den Haag’ alleen de Afdeling advisering van de Raad van State (in 2020) een kritische uitzondering vormde3, was het behoorlijk verrassend dat een meerderheid van de PS in Groningen, waaronder de VVD en het CDA, zich eind vorig jaar uitsprak tégen het genoemde experimenteervoorstel van de GS. Dit gebeurde op instigatie van de ChristenUnie-fractie via een amendement getiteld ‘Laat participatie niet aan het toeval over’. Hierin stond onder meer dat in geval van loting slechts een deel van de bevolking extra zeggenschap krijgt, en dat het bestuurlijke landschap ‘al complex genoeg’ is.
Deze zeldzaam zelfbewuste stellingname4 werd voorafgegaan door een kritisch opiniestuk van een ChristenUnie-statenlid in het Dagblad van het Noorden. Daarin schreef zij: ‘Met Provinciale Staten heeft Groningen al een beraad van burgers. Statenleden die meer burgerparticipatie willen, moeten er daarom niet voor kiezen om participatie elders te organiseren, maar moeten zelf meer de verbindende schakel zijn tussen inwoners en de provinciale overheid.’
Dit opiniestuk was volgens de auteur geïnspireerd door een vorig jaar juni in NRC gepubliceerd artikel van Annemarie Kok over het momenteel zo populaire concept burgerberaad. De daarin besproken bezwaren zullen we hier niet nogmaals opsommen. In plaats daarvan belichten we nu twee problematische hoofdkenmerken van het beleidsdiscours over burgerparticipatie in brede zin en zetten we daar onze eigen visie naast.
Het eerste kenmerk van dit beleidsdenken is het idee van ‘co-bestuur’ door de daartoe grondwettelijk bevoegde organen enerzijds en individuele ongemandateerde burgers anderzijds. Deze beleidsdroom van ‘samen besturen’ kwam behalve in het VNG-citaat hierboven onder meer ook pregnant naar voren in het Democratisch zakboekje. Dit boekje werd in 2017 uitgebracht door het ministerie van BZK en de VNG. Het is een guitig ogend document voor gemeenteraadsleden, gemeentebestuurders en hun ambtenaren, met zelftestjes en quizjes.
In dit gidsje, dat werd gepresenteerd als ‘een fundament, de basis met essentiële waarden van de democratie’ klonk steeds door dat burgers evenveel of zelfs meer recht van spreken hebben dan de gemeenteraad.5
De overtuiging dat ‘echte democratie’ impliceert dat al dan niet gelote burgers een actieve rol moeten kunnen spelen bij de voorbereiding, uitvoering en evaluatie van beleid, wortelt in de gedachte dat mensen als gevolg van allerlei maatschappelijke processen, waaronder ontzuiling en individualisering, niet alleen vaker ‘zelf willen beslissen'6, maar ook beschikken over voor het bestuur nuttige inzichten en zich op nieuwe manieren organiseren. Wilde het bestaande politieke systeem in de beleving van burgers ‘legitiem’ blijven, zo werd er geredeneerd, dan moesten burgers op persoonlijke titel rechtstreeks kunnen meepraten over losse onderwerpen die hen raken. Digitale technieken maakten het nauw betrekken van burgers bovendien meer dan ooit mogelijk, vond men; ‘e-democracy’ werd binnen het ministerie van BZK in 2017 ‘een handige aanvulling op onze representatieve democratie’ genoemd.
Het tweede hoofdkenmerk van het beleidsdenken over burgerparticipatie is de gedachte dat democratie iets is dat van vraagstuk tot vraagstuk en van plaats tot plaats kan verschillen. Zo schreef minister Ollongren van BZK in 2018: ‘Het is belangrijk dat gemeenten op hun eigen wijze invulling kunnen geven aan lokale democratie. BZK zet daarom in op het lokaal maatwerk door het creëren van ruimte binnen wetten als de Gemeentewet, Provinciewet en Wet gemeenschappelijke regelingen’.
Ook eerder al, in het kader van BZK-minister Ronald Plasterks beleidsprogramma ‘Democratic Challenge’ (2015-2018), waren gemeenten aangespoord volop te experimenten met ‘aanvullingen’ op (of vervangingen voor) de representatieve democratie in liefst allerlei soorten en maten. In dat verband zijn en/of worden her en der proeven gedaan met onder meer burgertoppen (G1000s), burgerbegrotingen, ‘deep democracy’, zichzelf besturende wijken en online peilingen.
Een treffend voorbeeld van dit ‘horizontaal’ besturen in vele varianten was de gemeente Groningen die in 2016 digitaal aankondigde een toekomstvisie tot aan 2030 ‘niet zelf’ te willen schrijven en aan burgers de vraag stelde: ‘Waar moeten we ons volgens jou mee bezighouden?’
Inmiddels wijst de praktijk uit dat participatieve projecten (ook in het buitenland) vaak een grote inzet vergen van experts, averechts kunnen werken of een stille dood sterven. Onlangs werd in Binnenlands Bestuur door twee pleitbezorgers van meer burgerparticipatie teleurgesteld geconstateerd dat democratische veranderingen in de (decentrale) werkelijkheid veelal blijven steken in retoriek en voornemens. Verder lijkt het fenomeen G1000 uitgedoofd en van de vernieuwingsbeweging Code Oranje wordt weinig meer vernomen.
Een en ander hoeft eigenlijk niet te verbazen, aangezien nooit overtuigend is gebleken dat burgers, hoezeer zij soms ook mopperen en hoe goed opgeleid zij deels ook zijn, massaal behoefte hebben aan co-bestuur en aan onduidelijke bestuurlijke innovaties.
Toch gelooft de landelijke politiek nog heilig in aanvullende democratie ‘van onderop’ – in toenemende mate ook als methode om ‘het’ vertrouwen in ‘de’ politiek te herwinnen. De luide roep om vernieuwing van de democratie is namelijk niet louter een reactie geweest op de gedachte dat ‘de kloof’ tussen moderne burgers en representatief bestuur moest worden verkleind. De laatste vijftien jaar speelde óók mee dat politici van links tot rechts het verschijnsel ‘maatschappelijk onbehagen’ eenzijdig hebben opgevat als een verlangen van ‘boze burgers’ naar een gemeenschap met een vertrouwde cultuur en identiteit, en als weerzin tegen de politiek-bestuurlijke ‘systeemwereld’.
Deze kortzichtige uitleg van onbehagen heeft bij politici op alle bestuurlijke niveaus onmiskenbaar geleid tot een zekere zelfaversie − in 2015 door het toen scheidend GroenLinks-Tweede Kamerlid Bram van Ojik ‘weg-met-ons-denken’ genoemd.
Anders gezegd, zoals valt te lezen in onze studie Regionaal maatschappelijk onbehagen uit 2021: na de Fortuyn-revolte hebben middenpartijen anti-elitaire sentimenten onnodig geïnternaliseerd, met bestuurlijke handelingsverlegenheid en een verhoogde inzet op burgerparticipatie en decentralisatie tot gevolg, daar waar iets heel anders aan de orde had moeten zijn, te weten: serieus onderzoek naar waar en waardoor de overheid in de laatste decennia inhoudelijke steken heeft laten vallen, en daar grondige lessen uit trekken ter versterking van politiek en overheid.
Ook de Staatscommissie parlementair stelsel, die in 2018 haar eindrapport presenteerde, bepleitte (onder meer) uitbreiding van participatieve democratie om ontevreden burgers weer aangehaakt te krijgen. Hetzelfde geldt voor de huidige minister van BZK, Hanke Bruins Slot, getuige haar Kamerbrief van afgelopen najaar over de door BZK financieel mogelijk gemaakte Atlas van afgehaakt Nederland.
Ondertussen sluit het actuele kabinetsplan voor een nationaal burgerforum over klimaatbeleid nauw aan bij het gedachtegoed in een boek met de bijna wraakzuchtig klinkende titel Nu is het aan ons.7 Die slogan suggereert dat burgerberaden onmisbaar zijn, willen de belangen en opvattingen van burgers worden meegewogen in de koers van ons land.
Wie echter ieders stem de ruimte wil geven, moet concluderen dat ons rechtsstatelijk ingebedde politieke stelsel een weliswaar onvolmaakt, maar onovertroffen model is. Veel actieve voorstanders van burgerberaden beamen dat in meer of mindere mate, maar menen dat de kwaliteit van de representatieve vertegenwoordigende democratie juist toeneemt als parallelle vormen van participatieve democratie worden opgetuigd. Daarmee sluit men willens en wetens de ogen voor de schadelijke effecten die participatieve democratie kan hebben.
Terecht stelde politiek historicus Remieg Aarts al in 2009 dat in pogingen om burgers dichter bij het openbaar bestuur te betrekken, de tendens schuilt ‘de politiek als institutie met een eigen verantwoordelijkheid’ te verzwakken. De genoemde handelingsverlegenheid, de discrepantie die dikwijls zal bestaan tussen de uitkomst van burgerparticipatie en het eigen programma waarop men gekozen is én de vervaging van de parlementaire democratie als herkenbaar concept, kunnen de effectiviteit, de betrouwbaarheid en het gezag van de representatieve democratie ernstig ondermijnen.
Overigens valt op dat uiteenlopende voorstanders van het instrument burgerberaad voortdurend nieuwe (elkaar bijtende) randvoorwaarden en toevoegingen rond dit middel opperen om diverse nadelen en zwakten die zij zelf onderkennen te verzachten.8
Tot slot. Een recent onderzoek van het Sociaal en Cultureel Planbureau over hoe burgers aankijken tegen de toekomstige ruimtelijke inrichting van Nederland, laat zien dat veel burgers zich realiseren dat zij te weinig kennis hebben om over ruimtelijke vraagstukken goed te kunnen oordelen. Het rapport bevestigt dat burgers graag willen dat volksvertegenwoordigers en het kabinet regie nemen en keuzes voor hen maken. Wat we in Nederland kortom nodig hebben, is niet groupthink rondom burgerparticipatie, maar het verstevigen van de indirecte democratie en het toepassen van rechtsstatelijke uitgangspunten in de bestuurlijke praktijk.
In Regionaal Maatschappelijk Onbehagen formuleerden wij onder meer een concreet handelingsperspectief van zeven hoofdpunten. Daarmee kan maatschappelijke onvrede worden tegengegaan zonder dat je de weg van ‘meervoudige democratie’ hoeft te bewandelen.9 Wat ons betreft vormt de in de grondwet verankerde thorbeckeaanse drieslag van parlementaire democratie, rechtsstaat en robuuste interbestuurlijke verhoudingen ook anno 2023 een gedegen theoretische basis voor het openbaar bestuur.10 En binnen dat geheel hebben burgers krachtens hun grondrechten sinds jaar en dag tal van opties om mee te praten over politiek, en om bestuurlijk of maatschappelijk actief te zijn.
Annemarie Kok is onderzoeker-publicist en werkt aan een proefschrift over ‘democratisch-rechtsstatelijk openbaar bestuur’. Caspar van den Berg is hoogleraar bestuurskunde aan de Rijksuniversiteit Groningen en de Universiteit Leiden, en lid van de Eerste Kamer.
Dit artikel is een voorpublicatie uit ‘Nieuw denken over invloed voor burgers’, een themanummer van het Tijdschrift voor Sociale Vraagstukken dat op 30 juni verschijnt.
1 Bij het schrijven van dit stuk was het wetsvoorstel nog niet behandeld.
2 Met ‘groupthink’ wordt het verschijnsel bedoeld dat zich voordoet wanneer de behoefte aan consensus in een groep zo sterk wordt dat de normale behoefte om alternatieven aan te dragen, een opvatting te bekritiseren of een impopulaire mening te uiten, uitgeschakeld wordt. Zie Hart, P. ‘t (1998). Preventing groupthink revisited: Evaluating and reforming groups in government. Organizational Behavior and Human Decision Processes. 73 (2–3): 306–326 en Berg, C.F. van den (2022). Can the centre hold? Over de robuustheid van de rijksoverheid. Oratie Universiteit Leiden
3 De Afdeling advisering van de Raad van State oordeelde in 2020 zeer kritisch over de eerste versie van genoemd wetsvoorstel. Dit advies werd openbaar in 2022.
4 Tot de weinige andere politici die uitgesproken kritisch staan tegenover een aanvullende burgerdemocratie behoren onder anderen de Hilversumse raadsleden Haitske van de Linde (VVD) en Roderik van Grieken (D66).
5 Zie hierover Munneke, S. & A. Kok (2018). Nieuwe lokale democratie: goed bedoeld maar ondoordacht. www.socialevraagstukken.nl
6 Zie bijvoorbeeld Raad voor het Openbaar Bestuur (2017). Democratie is méér dan politiek alleen. Burgers aan het roer in hun leefwereld.
7 Rovers, E. (2022). Nu is het aan ons. Oproep tot echte democratie. De Correspondent.
8 In de discussie over wat een goed burgerberaad is mengen zich onder anderen Eva Rovers, Evelien Tonkens, Menno Hurenkamp, Frank Hendriks, Niek Mouter, Jasper Zuure, Rudy van Belkom.
9 Zie pagina 7 en hoofdstuk 7 van Regionaal maatschappelijk onbehagen. Naar een rechtsstatelijk antwoord op perifeer ressentiment (2021). Rijksuniversiteit Groningen.
10 Zie Kok, A. (2022). Het blijvende belang van een helder staatsbestel. KNAW-voordracht, gepubliceerd in De Hofvijver.