Hoe staat het met het Europees Herstelfonds?

In de zomer van 2021 besloten Europese leiders tot de oprichting van een historisch herstelfonds met een capaciteit van 750 miljard euro aan leningen en subsidies. De coronapandemie was nog verre van bedwongen en het was nog spannend of de economieën de gevolgen van de lockdown en de sterke stijging van schulden goed zouden kunnen doorstaan. Nederland stapte over haar bezwaren heen en accepteerde dat het fonds met gezamenlijke schuld zou worden gefinancierd. Echter, kabinet en Kamer eisten samen met andere landen dat er stevige waarborgen in het fonds zouden zitten om ervoor te zorgen dat investeringen uit het fonds gekoppeld zouden worden aan hervormingen.

Daarmee vormt niet alleen de omvang van het fonds, maar ook de vormgeving van de governance een nieuwe stap in de Europese integratie. Het fonds werd door de Emmanuel Macron onthaald als een grote stap in de Europese solidariteit en door Mark Rutte verdedigd als mechanisme om landen te disciplineren in hervormingen. Aan de Europese Commissie de lastige taak om hier een succes van te maken.

Om aanspraak te maken op de gelden moeten landen geïntegreerde plannen met investeringen en hervormingen indienen die aansluiten op de sociaaleconomische uitdagingen zoals voor elk land geformuleerd door de Commissie. De plannen zijn gepresenteerd in kwalitatieve mijlpalen en kwantitatieve einddoelen en voorzien van een tijdschema met deadlines. Pas als deze mijlpalen en doelen zijn behaald kunnen landen de volgende tranche van het geld aanvragen. De Commissie controleert of de plannen voldoende in lijn zijn met de door de EU geformuleerde uitdagingen en de uitvoering voldoende in lijn is met wat in de plannen is voorzien. Daarbij zijn de mijlpalen en doelen pas behaald bij daadwerkelijke implementatie in de praktijk. Hiermee zijn dus ook parlementen, sociale partners, regio’s en gemeenten gebonden aan de doelen en aan het tijdspad.

Inmiddels is voor alle landen het plan goedgekeurd en is de uitvoering in volle gang. Wat opvalt is dat met name voor landen die veel geld kunnen ontvangen uit het fonds de plannen velen tientallen mijlpalen en doelen bevatten met honderden pagina’s aan analyse. Dit betekent in de praktijk dat een groot gedeelte van het beleidsproces in landen, rondom klimaat, digitalisering, arbeidsmarkt, onderwijs of pensioenen nu via deze Europese controle verloopt. De plannen zijn tot in detail uitonderhandeld met de Commissie in soms wel tot 80 a 90 onderhandelingsronden. Alhoewel lidstaten uiteindelijk zelf over de inhoud van de plannen gaan is de invloed van de Commissie hierop wel toegenomen. Hierbij is het wel van belang te benadrukken dat er in Brussel sinds enkele jaren een andere wind waait als het gaat over hervormingen. Dit is met name het geval op het sociale terrein.

Waar in de jaren van de eurocrisis de EU landen opriep te bezuinigen, arbeidsmarkten te flexibiliseren en loononderhandelingen te decentraliseren, ligt er nu een duidelijke investeringslogica aan de plannen ten grondslag. Nu arbeidsmarktkrapte en vergrijzing toenemen, ligt de focus vooral op het verbreden van arbeidsparticipatie en het verdiepen van de economische toegevoegde waarde van arbeid. Voor deze transitie is een dienstengeoriënteerde verzorgingsstaat nodig. De plannen zijn dan ook vooral gericht op het opbouwen van extra capaciteit in de kinderopvang en arbeidsbureaus, investeringen in onderwijs en training en het reduceren van segregatie op de arbeidsmarkt, bijvoorbeeld via het stimuleren van vaste contracten. Voor landen met een kleine verzorgingsstaat, zoals Letland, heeft de Commissie ingezet op meer adequate minimuminkomens. Veel beleidsmakers, met name in zuidelijke en oostelijke lidstaten zijn dan ook enthousiast over de plannen en de nieuwe werkwijze en denken dat het technocratische karakter van de procedure niet ten koste hoeft te gaan van publieke steun.

Tegelijkertijd zijn er ook forse uitdagingen. De plannen zijn in grote haast opgesteld en vaak op een vrij centralistische wijze. Uiteindelijk moeten gemeenten en regio’s uitvoering geven aan een groot deel van de plannen, maar deze zijn over het algemeen maar matig betrokken geweest bij de formulering hiervan. Deze bestuursvorm leidt mogelijk tot contractualisering van de relatie tussen de EU en lidstaten, waarbij landen gebonden zijn aan vooraf geformuleerde plannen om aanspraak te maken op het geld. Vaak blijkt de praktijk bij implementatie weerbarstiger of blijken kostenramingen door inflatie niet meer te kloppen. De wereld van politiek en beleid is inherent onzeker en daarom moeilijk vooraf in een gedetailleerd plan vast te leggen. Mede hierom is de Wereldbank in het verleden juist overgestapt op het monitoren van brede doelen met meer ruimte voor flexibiliteit en lokale interpretatie. Bij het herstelfonds is er wel enige ruimte voor interpretatie en aanpassing, maar de Commissie wordt in haar controletaak zelf ook weer gecontroleerd. De Europese Rekenkamer en ook de Raad van de EU kijken met de Commissie mee of zij landen niet weg laat komen met lagere ambities. Het risico is hierbij dat controle op beleidsuitvoering zich te veel richt op de letters en de komma’s van het vooraf opgestelde contract, in plaats van op de doelen.

Tot slot, blijkt ook dat gemeenten, bijvoorbeeld in Zuid-Italië, moeite hebben met de hoge administratieve vereisten voor implementatie van de plannen. Het is dan ook nog maar de vraag of al die miljarden voor de deadline van 2026 uitgegeven zullen zijn, Italië loopt nu al flink achter. Er is de Commissie en de landen in ieder geval alles aan gelegen om van het herstelfonds een succes te maken en om een flinke boost te geven aan de sociale- en klimaattransitie. Of zij hiermee ook de zuinige Hollanders gaan overtuigen valt te bezien.

David Bokhorst is onderzoeker bij het Europees Universitair Instituut in Florence.