Er stond geen “3% regel” in het Verdrag van Maastricht

Afgelopen maand heeft de Europese Commissie de plannen uiteengezet voor de hervorming van het Europese economic governance, waaronder ook de Europese begrotingsregels vallen. Over deze regels, en over de voorgestelde hervormingen, wordt de laatste tijd weer veel gesproken. De 3%-norm uit het Verdrag van Maastricht zou niet goed worden nageleefd, de hervormingen die tijdens de euro-crisis zijn ingevoerd zouden te complex zijn en niet goed aansluiten op de nieuwe elementen van de Europese integratie, zoals de European Green Deal en het Corona-Herstelfonds. Nu valt er over de details van de regels en de voorstellen een hoop te zeggen, maar in deze bijdrage wil ik een misvatting aanstippen die raakt aan de kern van veel discussies over European economic governance. Mijns inziens is er namelijk helemaal geen 3% norm. Om te laten zien dat er hier inderdaad sprake is van een misvatting, maken we eerst even een omweggetje, langs een hypothetische situatie in een klein dorpje.

Een experiment

In het kader van burgerparticipatie wordt in een dorp een experiment uitgevoerd. Het dorp mag zelf een deel van de verkeersregels gaan bepalen. In artikel 126 van de APV wordt de hoofdregel opgenomen: je mag niet te hard of gevaarlijk rijden in het dorp. Daarna volgt een instructie aan de politie: die moet iedereen controleren die harder rijdt dan 42 km/uur. Daarbij moet de politie ook rekening houden met de omstandigheden per geval. Als de politie van mening is dat iemand te hard gereden heeft, stuurt die een rapport naar de gemeenteraad (waar alle burgers zitting in hebben). De politie mag trouwens ook een rapport sturen naar de gemeenteraad als iemand bijvoorbeeld maar 38 km/uur reed. De gemeenteraad bepaalt vervolgens per geval of er te hard gereden is. Overigens wordt er dan nog geen boete uitgeschreven: er wordt een verbetertraject ingezet. Boetes kunnen alleen worden gegeven als aan het eind van het verbetertraject de gemeenteraad van oordeel is dat de automobilist niet goed heeft meegewerkt. Alhoewel er vaak harder wordt gereden dan 42 km/uur, is er na enkele jaren nog geen enkele verkeersboete uitgeschreven. De burgers houden elkaar binnen de gemeenteraad de hand boven het hoofd. De verbetertrajecten lijken wel redelijk te werken. Uiteindelijk snappen de meeste burgers ook wel dat ze niet te hard moeten rijden. Over één burger wordt wel veel geklaagd, die heeft namelijk met een technisch snufje de politiecontrole weten te omzeilen.

De situatie hierboven is natuurlijk geïnspireerd door artikel 126 uit het EU-Werkingsverdrag, die oorspronkelijk uit het Verdrag van Maastricht komt. We kunnen dan verschillende vragen stellen over de aard van de regels. Ten eerste: is er een concrete snelheidslimiet? Dat lijkt me niet. De limiet is in ieder geval niet 42 km/uur. Dit is alleen een instructie aan de politie (de Commissie). Noch de automobilist (de lidstaten), noch de gemeenteraad (de Raad) is gebonden aan deze instructie, en je krijgt de boete ook niet voor de ‘overtreding’ van de snelheidslimiet, maar voor het niet meedoen aan het verbetertraject.

Zo was er ook in het Verdrag van Maastricht geen 3%-regel opgenomen. Er is in de EU Verdragen geen regel te vinden die zegt dat lidstaten geen hoger begrotingstekort mogen hebben dan 3% van het BBP. De enige regel voor de lidstaten is dat ze excessieve tekorten moeten vermijden. Het is aan de Raad van Ministers om uiteindelijk te bepalen wat dat precies betekent, en hoe die situatie precies moet worden aangepakt. Zoals een Duitse onderhandelaar van de begrotingsregels ooit stelde: de excessief-tekort-procedure “is not about the sin, but about the failure to repent”. Fijn om het ook in moralistische termen te kunnen zeggen.

Handhaving?

Een tweede vraag is of er in deze situatie een tekort aan handhaving is, zoals over de Europese begrotingsnormen eindeloos wordt herhaald. Dat lijkt me ook niet. Handhaving van een norm veronderstelt enige overeenstemming over wat de norm vereist. Die is er hier niet. Het is aan de (gemeente)raad om te bepalen hoe elke situatie moet worden beoordeeld. Dan kan je nog steeds van mening zijn dat er te hard wordt gereden in het dorp; dat de gemeenteraad zijn taak niet goed uitvoert, maar dat is wat anders dan dat er geen handhaving is. Kern van het geschil ligt bij de uitleg van de norm, niet bij de handhaving. Zo is de excessief-tekort-procedure ook altijd redelijk goed gehandhaafd. Wie in de EU klaagt over het gebrek aan ‘handhaving’ van de begrotingsnormen, klaagt eigenlijk over de politieke inschatting van de Raad van Ministers en de Commissie bij het uitleggen van de regels.

Zo is ook de klacht dat Duitsland en Frankrijk zich in 2003 niet hielden aan de juridische regels van het Stabiliteit- en Groeipact hielden feitelijk onjuist. De normen uit het pact werken de procedure uit over de bevoegdheid van de Commissie en de Raad en over het verbetertraject. De juridische normen uit dat pact waren bijna allemaal gericht aan de Commissie en de Raad, niet aan de lidstaten. Frankrijk en Duitsland konden die normen dus helemaal niet schenden. Het was de Raad die weigerde het verbetertraject te starten. Na interventie van het Europese Hof van Justitie is dan het verbetertraject toch begonnen, waar Frankrijk en Duitsland zich netjes aan gehouden hebben. Waar zit dan nog de schending van de regels? De enige duidelijke schending van de regels was van Griekenland die rond de toetreding tot de Eurozone de administratieve aspecten van de regels had omzeild.

Het doel van regels

Een derde vraag gaat over de functie van de verkeersregels/begrotingsregels. Welk doel dienen zij? Het doel van de regel is onlosmakelijk verbonden met de aard van de regel. Economen kijken vooral naar de ‘verkeersveiligheid’: wanneer leiden de begrotingsregels tot goed begrotingsbeleid? De discussie gaat dan over de vraag wat nou precies een te hoog begrotingstekort is. Dan heb je verschillende groepen die praten over de output-gap, de expenditure growth, en de ‘debt sustainability analysis’. Oftewel, wat is nou te hard rijden als je in de regen rijdt, of in de mist, of met versleten banden? De ‘snelheidslimiet’ van 42 km/uur lijkt arbitrair, net als de 3% ‘begrotingsnorm’, maar de discussie is nu teveel gericht op deze economische aspecten. Het miskent namelijk het tweede doel van de regels: het beschermen van de autorijdende burgers in het dorp tegen te veel inmenging door de politie en gemeenteraad in hun rijstijl. Of: de verdragsregels beschermen de vrijheid van de lidstaten in hun begrotingsbeleid.

Wie de regels in het Verdrag van Maastricht leest, kan niet volhouden dat die er exclusief op gericht zijn om de begrotingen van de lidstaten binnen de perken te houden. Verkeersveiligheid staat niet voorop. Het is niet dat verkeersveiligheid helemaal werd veronachtzaamd, maar dat de voornaamste verantwoordelijkheid daarvoor bij de automobilist (de lidstaten) werd gelegd. Het doel van de regels is om de lidstaten elkaars begrotingen goed in de gaten te laten houden, waarbij de Raad in uitzonderlijke gevallen een lidstaat kan aanspreken op fouten. De discussie over de begrotingsnormen kan dus niet gevoerd worden met alleen een blik op wat goed begrotingsbeleid is.

Politieke wenselijkheid

Hier wordt de vergelijking problematisch. Begrotingsnormen zijn geen snelheidslimieten. De kern van de discussie over de begrotingsnormen is legitimiteit. Automobilisten accepteren snelheidslimieten omdat het handig is dat we ons allemaal aan eenzelfde regel houden. Eenvoudige regels zijn daarom acceptabel, zelfs als je in een bepaalde 30 km/uur zone best 40 km/uur zou kunnen rijden. Begrotingsregels raken daarentegen aan de capaciteit van de staat om te voorzien in de behoeften van de burgers en aan de kern van de democratie. Waarom heeft de EU de bevoegdheid om in te grijpen in de begrotingsvrijheid van de lidstaten, en als ze dan moet ingrijpen, moet dat dan op basis van een expliciete regel die leunt op een of andere economische theorie, of op basis van een politieke inschatting in de Raad?

Zoals gezegd heeft de Europese Commissie onlangs een voorstel gedaan om de regels te versimpelen, andere indicatoren te gebruiken en om ‘de handhaving’ te verbeteren. Daar kan je best een interessante discussie over voeren. De output-gap was een moeilijk bruikbare indicator en ik wil graag ook dat (groene) investeringen worden meegenomen in de analyse. Wat ontbreekt in de discussie zijn antwoorden op bovenstaande drie vragen over de aard van de regels: 1) willen we eigenlijk wel een concrete begrotingsnorm in de EU die hoe dan ook enigszins arbitrair zal zijn? Of willen we een politieke afweging in de Raad? 2) voor zover we vastzitten aan (verdrags)regels die in enige mate vragen om een interpretatie, moet de ‘handhaving’ dan gebeuren door een politiek orgaan, of door een onafhankelijk economisch instituut? 3) wat is eigenlijk het doel van de regels: goed beleid stimuleren, of lidstaten helpen bij het maken van wat zij goed beleid vinden?

Concluderend, de economische discussies over de te gebruiken indicatoren in de procedure betreffen maar een heel klein deel van het functioneren van de regels. Ook de discussies over ‘governance’ en handhaving slaan grotendeels de plank mis. De discussie heeft uiteindelijk betrekking op de legitimiteit van de procedures, over de politieke wenselijkheid van Europese inmenging in nationale begrotingen. Aannames over de aard van de begrotingsregels weerspiegelen dan ook een politiek oordeel; het is hier aan de jurist om de aannames bloot te leggen. Zo is de Nederlandse bijdrage aan de onderhandelingen (“regels, regels, regels!”) niet alleen gestoeld op een wens om de Unie dieper te laten ingrijpen in de lidstaten, maar ook op wantrouwen in democratische besluitvorming op zowel nationaal als Europees niveau.

Marijn van der Sluis is als Universitair docent staatsrecht verbonden aan de Universiteit Maastricht. Hij is tevens fellow bij het Montesquieu Instituut.