Enquêtes: gaat de Kamer ten onder?

Prinsjesdag en Algemene Beschouwingen stonden in 2022 in het teken van het geringe vertrouwen in de politiek. Nu is dat wantrouwen van alle tijden, maar opgeteld bij de ongekende uitdagingen van de energiecrisis, de stikstofcrisis en de asielcrisis en de dreiging van het opflakkeren van de coronapandemie is er toch reden voor de nodige zorg over de duurzaamheid van de parlementaire democratie.

Daarbij komt nog dat de Kamer inmiddels heeft besloten tot drie parlementaire enquêtes. In de Enquête Gaswinning lopen inmiddels de openbare verhoren. Het onderzoek voor de enquête Fraudebestrijding en Dienstverlening (beter bekend als de Toeslagaffaire-enquête) is in februari van dit jaar begonnen. In beide draait het ook om de vraag hoe regering en Kamer het vertrouwen van de burger kwijt zijn geraakt. De enquête Coronabeleid gaat in de loop van 2023 van start en zal in belangrijke mate gaan over de vraag welke beperkende maatregelen in een parlementaire democratie aan wantrouwige burgers kunnen worden opgelegd bij het bestrijden van een noodsituatie zoals een pandemie.

Kunnen we nog meer enquêtes verwachten? Op een verscheidenheid aan belangrijke beleidsterreinen (natuur en landbouw, klimaat en duurzaamheid, humanitaire opvang) is al langdurig sprake van moeizame, onsamenhangende en weinig effectieve besluitvorming. De Kamer is al enige tijd de greep op grote dossiers kwijt. Een enquête naar het stikstofbeleid lijkt onvermijdelijk. De prioriteit van regering, provinciebesturen en Kamer ligt het komende jaar nog bij het vaststellen van een reeks sluitende stikstofmaatregelen, maar het ligt voor de hand dat de Tweede Kamer daarna op zoek wil naar het bestuurlijk onvermogen inzake het stikstofbeleid sinds 2007. Ook het energiebeleid, inclusief de privatiseringen van de energiebedrijven vanaf 1998 en de afhankelijkheid van het Russische gas, is een voor de hand liggend onderwerp voor een enquête, gezien de huidige crisis. Daar kan het vastgelopen beleid inzake asielzoekers en statushouders aan toe worden gevoegd. De vraag is echter of nog meer enquêtes zullen leiden tot effectievere uitoefening door de overbelaste Kamer van een van haar kerntaken: controle van de uitvoering van het regeringsbeleid.

Parlementaire enquêtes hebben als doel het onderzoeken, en verbeteren, van het functioneren van de politieke besluitvorming. De aanleiding mag buiten de Haagse politiek liggen, maar de kern van de zaak is altijd: hoe heeft de overheid gefunctioneerd? De afgelopen jaren heeft de Kamer zelf aangegeven dat zij bepaald niet goed toegerust is op het uitoefenen van haar wetgevende en controlerende taken. De geringe omvang van de Tweede Kamer met haar 150 leden en de politieke fragmentatie in 20 fracties hebben ertoe geleid dat Kamerleden het steeds complexere werk nauwelijks nog aankunnen. Bovendien wordt het ingraven in beleidsdossiers in het algemeen niet gezien als bevorderlijk voor de eigen carrière, hoeveel bewondering Pieter Omtzigt en Renske Leijten ook mochten oogsten omdat zij dat wel deden. Tel daarbij het beslag dat drie, of wellicht zelfs zes achtereenvolgende enquêtes leggen op de tijd en energie van Kamerleden en hun ondersteuning, en het wordt duidelijk dat het Kamerwerk nog meer onder druk komt te staan.

Hoe zit een enquête feitelijk in elkaar? Allereerst bepaalt de Kamer de afbakening van het onderwerp en de onderzoeksvraag van de enquête. Veel tijd en personele inzet gaat vervolgens zitten in het onderzoek van documentatie en interviews met betrokkenen. Dit onderzoek wordt verricht door ambtenaren en speciaal aangetrokken onderzoekers (juristen, politicologen, historici). Het meest opvallende onderdeel van een enquête zijn de openbare verhoren door de Enquêtecommissie. Een deel daarvan ligt in het verlengde van het vooronderzoek: de ondervraging richt zich op reconstructie en waarheidsvinding. Voor een deel van de ondervraagden (Kamerleden, ambtenaren, betrokkenen van buiten de overheid, slachtoffers) heeft het verhoor geen directe consequenties. Anders ligt dat bij het verhoor van (voormalige) bewindslieden. Zij worden aangesproken op hun persoonlijke verantwoordelijkheid en kunnen daarop worden afgerekend. Juist dat gedeelte van de verhoren trekt de meeste aandacht en leidt tot speculaties: welke minister zal moeten aftreden. Dit wordt nog versterkt door het principe dat zittende bewindslieden formeel verantwoordelijk worden gehouden voor het falen van hun voorgangers.

Toch is het belangrijkste blijvende effect van parlementaire enquêtes niet gelegen in die politieke afrekening. In de commissierapporten is die politieke verantwoordelijkheid vaak maar één van de vele de conclusies. Minder zichtbaar en minder spectaculair, maar op de lange termijn veel belangrijker, zijn de inhoudelijke aanbevelingen. Deze hebben sinds de eerste moderne parlementaire enquête, die naar de staatssteun voor de scheepsbouw in 1984, wel degelijk vaak aanleiding gegeven tot vergaande aanpassingen van het overheidsbeleid en van de regelgeving op belangrijke beleidsterreinen. Denk aan het toezicht op de overheidsuitgaven, de sociale zekerheid, de volkshuisvesting en de opsporingsmethoden van politie en OM. Daarin zit de blijvende betekenis van die enquêtes, niet in het lot van gevallen bewindslieden.

Wat te doen om de Kamer meer slagkracht te geven? Ligt het niet voor de hand om de parlementaire onderzoekstraditie zoals die in de afgelopen jaren is gegroeid, inclusief lichtere vormen van parlementair onderzoek en de ‘flitsenquête’ een structureler karakter te geven? De Nationale Rekenkamer is al verantwoordelijk voor het toezicht op de rijksfinanciën en onderzoekt jaarlijks aan de hand van begroting en rekening de beleidsresultaten van alle ministeries. Rust de Rekenkamer toe voor structureel evaluatief (historisch) onderzoek naar grotere beleidsterreinen, los van de vraag of op die terreinen sprake is van een acute, enquêtewaardige crisis. Deze werkwijze kan grote ongelukken (zoals de Toeslagenaffaire) helpen voorkomen, de regering de mogelijkheid geven beleid bij te sturen en de Kamer de gelegenheid geven bewindslieden tijdig aan te spreken op hun verantwoordelijkheid voor hun eigen beleid.

Prof.dr. Dirk Jan Wolffram is hoogleraar geschiedenis van bestuur en politiek in de moderne tijd aan de letterenfaculteit van Rijksuniversiteit Groningen.