De zorg voor een deugdelijke ambtelijke dienst en openbaar bestuur: de bestuurlijke en juridische borging

Een goed openbaar bestuur omvat meer dan het louter opstellen van (politieke) plannen en het nemen van besluiten. Het is tevens meer dan gebouwen en structuren. Uiteindelijk komt door middel van het handelen van ambtenaren, politici en burgers het openbaar bestuur tot leven. Door hun werk komt zo de publieke dienstverlening en de zorg voor wat als het algemeen belang wordt gezien tot stand. Goed bestuur gerelateerd aan ambtelijk vakmanschap is dan zeker een zaak waar men permanent over na moet denken. Goed bestuur is immers niet vanzelfsprekend. Het behoud en de verbetering van de kwaliteit van dat ambtelijk apparaat maar ook het politieke bestuur en de (individuele) professionaliteit is daarbij essentieel. Internationaal staat dat Nederlandse openbaar bestuur goed aangeschreven, althans nog steeds.

Maar is die kwaliteit wel duurzaam en permanent geborgd? Dat dat niet altijd automatisch gegeven is te verklaren uit een tweetal ontwikkelingen. Er worden in toenemende mate fundamentele vragen gesteld bij die kwaliteit gegeven politieke en maatschappelijke opvattingen en zorgen over de gewenste rol, taak, structuur en een daar bijpassende cultuur van een ambtelijke dienst.

Algauw worden dan de recente uitvoeringscrises genoemd. Maar de uitvoeringscrises zijn slecht een topje van de ijsberg waar het zorgen over de duurzaamheid van de kwaliteit van de ambtelijke organisatie betreft. Factoren van politieke, intern bureaucratische, juridische en maatschappelijke aard spelen hierbij een cruciale rol. Daarop zullen we hieronder dieper op in gaan om een uitweg te vinden. Deze vragen en problemen worden daarnaast versterkt door transformatie van de staatopdracht naar een voorwaardenscheppende staat waarbij overheden, naast de openbare orde en veiligheid, gunstige randvoorwaarden moeten creëren voor maatschappelijke ontplooiing. Dat geheel wordt het multilevel governance system genoemd.

Dit brengt ons op de uiterst belangrijke thematiek van de ambtelijke kwaliteitszorg en de vraag hoe deze geborgd moet worden. Een aantal jaren geleden is de zogenaamde normalisering van de ambtelijke rechtspositie ingevoerd. Uitdrukkelijk spreken wij over zogenaamd, omdat de overheid geen gewone positie inneemt in onze maatschappij en ambtenaren daarbij ook geen gewone werknemers zijn. De verbetering van de kwaliteit en de prestaties van de rijksdienst zijn naar onze mening veel meer verbonden met de ambtelijke kwaliteit en de individuele en collectieve bescherming van de positie van de ambtelijke werknemers dan alleen met de formele inrichting van organisaties in het openbaar bestuur.

Evenzeer strekt het verder dan een modieuze aandacht voor management, leiderschap en HRM ‘tools’. Wat zijn de consequenties van de vraagstukken en uitdagingen waarvoor het openbaar bestuur en de ambtelijke dienst zijn gesteld voor de rechtspositie en bescherming van ambtenaren zowel individueel als collectief? Deze vraag is des te meer relevant sinds de herziening van de ambtelijke rechtspositie in de Wet Normalisering Rechtspositie Ambtenaren leidend tot de Ambtenarenwet 2017. Waar de oude Ambtenarenwet 1929 in feite al tekortschoot in de bepaling en bescherming van de ambtelijke positie in het openbaar bestuur, is de Ambtenarenwet 2017 zowel in uitwerking als normatieve strekking te zien als een gemiste kans en zelfs daardoor te beschouwen als een regressie.

Het is zelfs te zien als uiting van korte termijn politieke scoringsdrift en een verwaarlozing van de politiek-bestuurlijke zorg voor de openbare dienst. En vooral ook een uitdrukkelijk van de bijzondere positie en rol van de overheid, en haar werknemers, in onze samenleving. Dit geeft wellicht de meeste reden tot zorg. Maar laten we eerst ingaan op factoren die verantwoordelijk zijn voor de huidige zorg over de ambtelijke kwaliteit.

Als eerder aangegeven staat het Nederlands openbaar bestuur in internationaal vergelijkend perspectief goed aangeschreven. Onder de EU lidstaten (zie onder meer OECD Government at a Glance; het EUPACK-project) bevindt de Nederlandse ambtelijke apparaten wat betreft cruciale indicatoren als professionaliteit, deskundigheid, efficiency en responsiviteit in de hoogste regionen (Thijs & Hammerschmid 2018; OECD 2019; Van der Meer 2021). Met die professionaliteit lijkt het dus wel goed te zitten, maar toch. Er blijken de nodige kritiek- en knelpunten te zijn. Zoals in financiële reclames staat geschreven: resultaten uit het verleden zijn geen garantie voor de toekomst.

Maar ook de afgelopen tijd zijn er wel serieuze vraagstukken naar voren gekomen. We hoeven in dit verband alleen maar te verwijzen naar de problemen bij de belastingdienst (onder andere de toeslagenaffaire, maar het probleem is veel breder) terwijl recent ook naar voren is gekomen welke problemen zich voordoen bij Rijkswaterstaat (naar aanleiding van de renovatie aan de afsluitdijk). Dat het juist de belastingdienst en Rijkswaterstaat betreft is tekenend. Twee grote overheidsorganisaties die lang werden beschouwd als de trots van ons openbaar bestuur. Beide kapot bezuinigd met geen aandacht voor de kwaliteit van het ambtelijk apparaat en daarmee voor het belang voor onze samenleving als geheel.

Dat het handelen van het ambtelijk apparaat en van individuele ambtenaren onderwerp van gesprek zijn, mag een understatement genoemd worden. Dat gesprek is daarnaast veelsoortig van aard wat betreft de inhoud. Een thema is wat betreft de herkomst vrij traditioneel te noemen. Van Braam gaf al aan in zijn proefschrift over ‘Ambtenaren en bureaukratie in Nederland’ uit 1957 dat ambtenaren nooit populair in Nederland zijn geweest. Dat blijkt uit de studie van Randeraad (1994) over ambtenaren en bureaucratie in de 19^e eeuw. Bureaucratisme tot uitdrukking komend in een onderling tegenstrijdige lijst van gedragingen en misdragingen als ambtelijk machtsvertoon en -misbruik, traagheid, eigenmacht, regelknechterij, een slaafsgedrag richting de superieuren en arrogantie richting de burger werd ook toen gemeld. Op te merken is dat bij een empirische analyse dit eerder een uitzondering dan de regel was. Maar wel uitingen met een hoge attentiewaarde.

Met een modernisering van het taalgebruik zijn die opvattingen nog steeds te vinden zijn in de (sociale) media, onder burgers en – nu wel uniek ten opzichte van het verleden – onder politieke bestuurders en volksvertegenwoordigers (Van der Meer & Roborgh 1993). Incompetentie, machtsmisbruik, etikettering en racisme, slaafsheid van de top richting de politiek en de leiding en een gebrek aan (loyale) tegenspraak zouden ten grondslag liggen en tot uiting zijn gekomen in de recente uitvoeringscrises waarbij de Belastingdienst in de Kindertoeslagenaffaire in het bijzonder gezichtsbepalend zijn geweest. Dan gaat het bij dit falen niet alleen in abstracte termen over het geheel van het ambtelijk apparaat maar juist meer over het concrete handelen van individuele ambtenaren.

Die kritiek – tot uitdrukking komend in justitiële aanklachten van burgers door hun advocaten – is wel sterker dan vroeger aanwezig. Waar vroeger incidentele corruptiezaken bij bijvoorbeeld een politie-eenheid aan het licht kwamen wordt nu het probleem meer op systeemniveau gezien. Weer is op te merken dat deze kritiek populair is, maar niet per definitie door eenieder gedeeld wordt of in empirisch opzicht generaliseerbaar is of zelfs maar waargemaakt wordt.

Het is tevens goed op te merken, dat het bij de kritiek op de ambtelijke kwaliteitszorg niet alleen betreft de tekortschietende (partij) politieke aandacht en/of het populistische perspectief. Ook aan het ambtelijk management – soms op politieke instigatie – kan een medeverantwoordelijkheid worden toegeschreven. Te ver doorgevoerde (personeel)bezuinigingen, minder verstandige reorganisaties, in enkele gevallen het streven naar een wat al te sterk doorgevoerde leiderschapscultus en de toepassing van modieuze managementmethoden zonder dat het doel, de aanpak en effecten van tevoren concreet in praktische zin doordacht waren, hebben voor de nodige problemen gezorgd.

Dit alles heeft een zware hypotheek gelegd op de ambtelijke kwaliteit(zorg). Daarmee hebben de ambtelijke leiding, het ambtelijk management, de beroepsverenigingen en de dominante academische raadgevers vanuit organisatie- en bestuurswetenschappelijke hoek een belangrijke medeverantwoordelijkheid voor de huidige problematiek. Dominant omdat er altijd een kritische onderstroom is geweest die echter minder gehoord heeft gevonden.

Tegelijkertijd merkt men dat burgers veel van de overheid en van ambtenaren verwachten. Denk aan de oplossing van maatschappelijke problemen als het tekort aan huizen, de klimaatcrises, de corona perikelen en sociale zorg en rechtvaardigheid als bijvoorbeeld ten aanzien van de toeslagen. Er moet dan effectief, efficiënt, responsief, rechtvaardig gehandeld worden waarbij zoveel mogelijk rekening wordt gehouden met de menselijke maat. Een overheid moet gunstige randvoorwaarden realiseren, zodat de samenleving in al haar geledingen, burgers, maatschappelijke organisaties en bedrijven zelf invulling kunnen geven aan het eigen leven. Wanneer het even tegenzit komt teleurstelling naar boven.

Intern binnen de overheidsorganisaties wordt verwacht dat ambtenaren doen aan speaking truth to power richting de politieke bestuurders, de leidinggevende ambtenaren en de collegae. Dit heet loyale tegenspraak (Van der Meer & Dijkstra 2021). Het gaat om loyale tegenspraak op elk niveau. Dus het gaat niet alleen om loyale tegenspraak naar de politiek, maar ook in de richting van ambtelijke leidinggevenden en naar de collegae. Het lijkt soms daaraan te mankeren wellicht uit angst voor repercussies, de (tijdelijke rechts) positie, een misplaatste loyaliteit en conformiteit en een gebrek aan inhoudelijke kennis en ervaring. Daardoor is de tegenspraak in de knel gekomen met bedrijfsongelukken als gevolg. Tegenspraak vraagt het nodige aan durf en een goed niveau van (rechts) bescherming.

Dat de regeling van de ambtelijke rechtspositie een teken van beschaving is, een tegengaan van (politieke) willekeur en een uitdrukking van de rechtsstaat, is al in de 19^e eeuw door hier in Nederland door Thorbecke gesteld. Dit heeft niet voor niets in 1929 tot een Ambtenarenwet geleid. In het Duitse gebied was dit al eerder tot uitdrukking gekomen (Van der Meer, Van den Berg & Dijkstra 2015). Latere voorstanders van de normalisering hebben aangevoerd dat met het tot wasdom komen van een bredere sociale (arbeids-) wetgeving een specifieke regeling gericht op het ambtelijk apparaat overbodig werd.

Aanvullend werd gesteld dat het type werkzaamheden dat in overheidsverband en in particuliere sectoren is verricht niet noemenswaardig verschilt. Deze geluiden komen met name uit sociaaljuridische hoek en niet vanuit bestuurswetenschappelijke kring. De laatsten wijzen er juist op dat met privatisering en verzelfstandiging en de vergroting van de aandacht voor de klassieke overheidstaken dat verschil juist groter is geworden en dat de sociaaljuridische analyse is blijven steken in de bestuurlijke situatie van de vroege jaren ‘60. Te weinig is de feitelijke machtsongelijkheid tussen partijen en de dubbelrol van wetgever en onderhandelaar onder ogen gezien.

Het uitgangspunt is dat de juridische vormgeving van de positie van ambtenaren gebaseerd moet zijn op een inhoudelijke bezinning op de inhoudelijke rol en taakopdracht van de ambtenaar. Maar dit uitgangspunt betekent nog steeds niet dat dit in de bestuurlijke en wetgevingsactiviteit zo plaatsvindt. De recente geschiedenis rond het initiatief wet Koser Kaya en Van Hijum heeft een ander beeld getoond. Vanuit de Raad van State en bestuurswetenschappelijke hoek is deze inhoudelijk tekortschietende onderbouwing bekritiseerd (ja ook door ons). Partijpolitieke, juridisch-esthetische beweegredenen, misplaatste management overwegingen en de persoonlijke profilering van Kamerleden lijken uiteindelijk doorslaggevend te zijn geweest.

Maar de inhoud van de oude publiekrechtelijke regeling was vrij beperkt. Daarbij was de keuze gemaakt voor een vrij lege raamwetgeving. De redenen daarvoor waren, dat we in Nederland formeel een gedecentraliseerd stelsel van arbeidsregeling en arbeidsvoorwaarden kennen. Afzonderlijke overheden kunnen gezien dan binnen een beperkt algemeen kader een regeling op maat maken. Bovendien zijn de bijzondere regelingen binnen het raamwerk gemakkelijker aan te passen aan de dan geldende behoeften.

Hoewel dit geheel aan regelingen tot doel hadden om zorg te dragen voor een goed opgeleid, ervaren, deskundig, en integer ambtelijk apparaat en zo de publieke zaak beter te kunnen dienen, bleken ze materieel gezien vrij beperkt. Wel zijn ambtelijke verplichtingen geformuleerd en uitgewerkt op onder meer ethisch en moreel terrein. Minder is het dat het geval waar het gaat om beschermingsmaatregelen tegen inhoudelijk arbitrair optreden van politiek en management Zo kon loyale tegenspraak in het gedrang komen. Een meer integrale materiële juridische verwoording van het ambtenaarschap is altijd politiek een brug te ver gebleken.

Dit is des te meer bemoeilijkt omdat ten onrechte in de periode van eindjaren 50 tot aan de jaren 2020 in toenemende mate de bijzondere positie van het openbaar bestuur en het ambtenaarschap werd ontkend (Van den Berg, Van der Meer & Dijkstra, 2021; Van der Meer, & G.S.A. Dijkstra, 2011; Dijkstra & Van der Meer 2008). Dit is ingegeven door een meer bedrijfsmatige en management georiënteerde opvatting over het overheidsapparaat binnen de politiek, het ambtelijk management bij rijk en lagere overheden en een dominant sociaaljuridische benadering. Meer de bedrijfseconomische efficiency en effectiviteit en minder de rechtstatelijke en legitimiteitsoverwegingen werden benadrukt. De huidige uitvoerings- en legitimiteitscrises zijn dan ook niet verbazingwekkend.

Dat ontbreken van een inhoudelijke discussie in de politieke besluitvorming over wat de rol en positie van ambtenaren in bestuur is, niet vooraf gaat aan de juridische vormgeving is als gezegd verbazingwekkend. Misschien is het wel te verklaren uit de hernieuwde populariteit van de bureaucrat bashing in de politiek en samenleving en het blindelings volgen van minder doordachte passages in de coalitieakkoorden. Dat ondoordachte geldt ook voor een (misplaatste) verwachting van meer bestuurlijke vrijheid en flexibiliteit van overheidswerkgevers en van sommige ambtelijke topmanagers. Die beloften uit de MvT van de initiatief wetgevers blijken niet in de praktijk gerealiseerd.

Dat was al uit bestuurswetenschappelijke hoek voorspeld (Zie Berg. C.F. van den, F.M. van der Meer, & G.S.A. Dijkstra 2012). Evenzeer gold dat ondoordachte voor een overmatig benadrukken van juridische esthetiek door de sociaalrechtelijke academici zonder dat deze laatsten zich echt verdiept hebben in de inhoudelijke positie van ambtenaren in het bestuursproces. Eigenlijk was hier sprake van een gebrek aan kritische zelfreflectie van wat nu echt inhoudelijk bestuurlijk nodig is.

De nieuwe ambtenarenwet geeft qua inhoud en bereik niet een adequaat antwoord op wat van ambtenaren kan en moet worden verwacht. Over een regeling van bijvoorbeeld loyale tegenspraak is niet nagedacht. Er is daarom niet alleen een kans gemist, maar door de huidige wetgeving zijn de ontwikkeling van een professioneel ambtenaarschap en een adequaat functioneren van het openbaar bestuur juist geschaad. De uitdaging is nu die bestuurlijke en inhoudelijke aspecten van het ambtenaarschap en juridische plaats te geven.

Arbeidsrechtelijk is interessant te zien dat aan wat dat goede ambtelijke handelen in positieve zin inhoudt, weinig tot geen aandacht wordt besteed in de Ambtenarenwet 2017. In ieder geval niet meer dan in de oude publiekrechtelijke regeling, die op dit punt tekortschoot. Er zijn natuurlijke allerlei regelingen en codes maar die zijn vrij vrijblijvend. Bij een nieuwe (gewenste) plaats van ambtenaren in het bestuurlijke stelsel past een bepaalde rechtspositie. Juridische vormgeving volgt inhoud.

De nieuwe wet schiet hierop te kort en betreft een gemiste kans. Een probleem is bij een oplossing gezocht. Er bestaat nog steeds een noodzaak voor een nieuwe regeling van de ambtelijke rechtspositie, waarbij een publiekrechtelijke regeling van vraagstukken op het terrein van integriteit, moraliteit, politieke neutraliteit en de bescherming van de ambtelijke professionaliteit tegen willekeur van politiek en management een vereiste is. Dit betreft zowel het individuele als het collectieve niveau en met name daar aan de medezeggenschap. Voor die rol is naast een politiek-bestuurlijk en maatschappelijke sensitiviteit ook aandacht voor de bescherming tegen arbitrair politiek en management nodig.

Dit alles vraagt om een verankering van de ambtelijke kernwaarden al dan niet op papier maar zeker in het bewustzijn van overheidsfunctionarissen, zowel ambtelijk als politiek (Van der Meer 2021).

Wat uiteindelijk nodig is, is dat de rol en plaats van de ambtenaar in het openbaar bestuur niet te zien is als een serviele of tegenovergesteld een losgezongen autonoom professional of ‘technocratische’ publieke manager, leider of ondernemer maar als een zelfbewuste maar gebonden professionele “dienaar” tussen politiek en samenleving binnen de context van een betrouwbaar bestuur (Van den Berg, Van der Meer, & Dijkstra, 2012). Dienaar zijn betekent ook weerwoord bieden: loyale tegenspraak aan politiek, ambtelijke managers, collegae maar eveneens aan burgers. Dat kan gegeven het onderwerp zowel individueel als collectief plaatsvinden (Van der Meer & Dijkstra 2021).

Een blijvend professioneel ambtelijk apparaat vraagt om permanente aandacht en onderhoud. Aandacht van politiek, samenleving alsmede van de ambtelijke organisatie zelf. Spreekt men over een professioneel ambtelijke apparaat dan heeft men het over deskundigheid, vakmanschap (m/v/h), ervaring en houding. Dat moet geconcretiseerd worden en niet gehuld in bezweringsformules. Zowel op het niveau van de dienstbaarheid aan de publieke zaak als op de invulling van de eigen baan van dat moment is dit viertal relevant. Inhoudelijk vakmanschap vraagt om een kritisch omgaan met al te grote mobiliteit en benadrukken van een (procedurele) management invulling. Houding betekent tevens een bewustzijn van het eigene van het openbaar bestuur in de eigen werkomgeving maar eveneens een besef van het grotere geheel van dat bestuur.

Tevens dat men er van bewust te zijn dat men politiek, leidinggevenden en samenleving te dienen. Van der Meer, Dijkstra en Van den Berg hebben in hun onderzoek uit 2012 naar de gewenste relatie tussen de gewenste positie van de ambtenaar in het openbaar bestuur en de vormgeving van de ambtelijke rechtpositie. Zij stellen dat de ambtenaar moet functioneren als een zelfbewuste maar gebonden professionele “dienaar” tussen politiek en samenleving (Van der Meer, Van den Berg en Dijkstra Naar een nieuwe ambtenaar) binnen de context van een betrouwbaar bestuur als de democratische rechtstaat in werking.

Deze meervoudige rol, opdracht en taal vraagt om een klankbord en wat aangeduid kan worden als een spiegelfunctie. Dit hebben we hierboven omschreven als loyale tegenspraak. Loyaal en tegenspraak want het gaat om verbetering en niet om weerwoord om het weerwoord. Loyale tegenspraak richting de politieke bestuurders, de leidinggevenden, de collegae, de samenleving en zichzelf. Een belangrijkere schakelrol voor ambtenaren vraagt om een nauwe aandacht voor de relatie met de politieke bestuurders, leidinggevenden voor de relatie met samenleving. Voor die rol is naast een politiek-bestuurlijk en maatschappelijke sensitiviteit aandacht in wetgeving nodig voor de regeling van een adequate bescherming tegen arbitrair politiek en management nodig.

Dit alles betekent een verankering van de ambtelijke kernwaarden in juridische zin en zeker in het bewustzijn van overheidsfunctionarissen, zowel ambtelijk als politiek.

Gerrit Dijkstra is universitair docent bestuurskunde aan de Universiteit Leiden. Frits van der Meer is bijzonder hoogleraar Comperative Public Sector and Civil Service Reform aan de Universiteit Leiden.

Literatuur

Berg. C.F. van den, F.M. van der Meer, & G.S.A. Dijkstra, (2012). Het eigene van de overheid en haar personeel in een systeem van multilevel governance: naar een nieuwe ambtelijke status, LUP Academic Series, Leiden University Press: Leiden.

Braam, A. van (1957), Ambtenaren en bureaukratie in Nederland, Zeist: Den Haan.

Dijkstra, G.S.A., & F. M. van der Meer (2008). ‘In dienst van het publieke belang.’ In: Bestuurswetenschappen, nr. 1, pp.9-19.

Dijkstra, G.S.A., & F.M. van der Meer (2011). The Civil Service System of the Netherlands. In F. M. van der Meer (Ed.), Civil Service Systems in Western Europe. Cheltenham/Aldershot: Edward Elgar, pp.149-185.

Meer, F.M. van der & L.J. Roborgh. (1993). Ambtenaren in Nederland. Omvang, bureaucratisering en representativiteit van het ambtelijk apparaat. Samsom

Meer, F.M. van der & G.S.A. Dijkstra (2015). Traditions, Bargains and the Emergence of the Protected Public Servant in Western Europe. In: Sager F, Overeem P (Eds.) The European Public Servant. A Shared Administrative Identity? Colchester: ECPR Press. pp.117-135.

Meer, F.M. van der & G.S.A. Dijkstra (2021), The latitude for loyal contradiction and public leadership: a conceptual and comparative approach, International Journal of Public Leadership 17(4): 301-312.

Meer, F.M. van der (2021), Openbaar bestuur en het ambtelijk apparaat: de gevolgen van een voorwaardenscheppende staat voor de publieke dienst in een multilevel governance systeem Publicatiereeks overheid & arbeid nr. 51. Den Haag: CAOP.

OECD (2019). Government at a Glance 2019, http://dx.doi.org/10.1787/22214399 Paris: OECD.

Randeraad, N. (1994). Ambtenaren in Nederland (1815-1915) in BMGN, 109 (1994) afl. 2, pp. 209-236.

Thijs N. en G. Hammerschmid (Eds.) (2018), The public administration in EU28. Luxembourg: Publications Office of the European Union. 754-784.