Rutte IV: een praktische stand still aan de belastingenkant en een overdrive aan de uitgavenkant

Na 299 dagen formeren stond de doorstart van het VVD-D66-CDA-ChristenUnie-kabinet afgelopen maand op het bordes. Het regeerakkoord Omzien naar elkaar, vooruitkijken naar de toekomst is het sluitstuk van een hobbelige, slepende formatie. In eerste instantie liet de coalitie het akkoord niet doorrekenen door het Centraal Planbureau (CPB). Formateur Rutte heeft dit alsnog verzocht in reactie op een met brede steun aangenomen motie die het Kamerlid Van der Staaij (SGP) indiende in het debat over het coalitieakkoord. Er vallen twee belangrijke conclusies uit te trekken. Een eerste is dat Rutte IV het kabinet is van de radicale investeringen en extra uitgaven, niet van de belastinghervormingen. Een tweede is dat opnieuw de wetmatigheid stand houdt dat lastenverlichtingen voor burgers beduidend achterblijven bij de gemiddelde verkiezingsbeloftes van regeringspartijen, evenals lastenverzwaringen voor bedrijven.

Laten we eerst kijken naar de investerings- en uitgavenwensen. Uit de budgettaire bijlage van het akkoord blijkt dat de coalitie voornemens is het begrotingssaldo over de jaren 2022 tot en met 2025 ex ante – dus vóór economische doorwerking – verslechteren met € 79,6 miljard. Deze voorgestelde budgettaire expansie ten opzichte van het basispad is in historisch opzicht ongekend. Tabel 1 laat zien dat het vooral het enorm verhogen van de overheidsuitgaven betreft, met € 75,1 miljard in totaal.

Tabel 1: Financieel beeld coalitieakkoord, miljarden euro's, ex-ante (Bron: budgettaire bijlage coalitieakkoord)

Hoewel het coalitieakkoord op de meeste uitgavenposten beduidend meer spendeert dan de verkiezingsbeloftes van VVD, D66, CDA en ChristenUnie, blijven de belastingmaatregelen juist ver achter bij de doorgerekende programma’s. Cumulatief beoogde het akkoord een beperkte lastenverlichting, van € 4,5 miljard. De beloofde verhogingen van klimaatbelastingen en vermogensbelastingen door bovenal D66 en ChristenUnie hebben het akkoord ook niet gehaald. Uiteindelijk werd Rutte IV – in ruil? - het kabinet van radicale uitgavenverhogingen en budgettaire expansie. Grafiek 1 laat de uitkomsten zien van de CPB-doorrekeningen van regeerakkoorden sinds 1989. Dit kabinet is het meest vergaand.

Grafiek 1: saldo uitgavenkant totaal (ex-ante, % bbp)

Spenderen van betere schuldpositie

Wat kan dit verklaren? De financiële vooruitzichten zijn tijdens de lange onderhandelingen verbeterd; zo verbeterde de overheidsschuldquote met 5,7%-punt bbp. We weten dat politici tijdens formaties op verbeterde vooruitzichten voor de overheidsfinanciën reageren met enige expansiedrift. Deze formatie bewijst dit wederom; de schuldquoteverbetering in het basispad is nadrukkelijk ‘benut’. Netto wil de coalitie in 2025 volgens de CPB-analyse € 26,1 miljard extra spenderen ten opzichte van het basispad. Grafiek 2 laat dit zien. Hier blijkt een verschil tussen de budgettaire bijlage (€ 27,9 miljard) en de doorrekening (€ 26,1 miljard). Deze expansie van de overheidsuitgaven stond niet in de programma’s van de coalitiepartijen. De coalitie geeft 62% (!) meer uit dan de koploper ChristenUnie, die de collectieve uitgaven met € 16,1 miljard wilde verhogen, van plan was.

Grafiek 2: totale overheidsgaven in miljarden euro’s in 2025.

Lasten van burgers en bedrijven

Laten we ten tweede kijken naar de belastingvoornemens voor burgers en bedrijven van de coalitie. Uit mijn promotieonderzoek, waarvoor ik de partijkeuzes in de CPB-doorrekeningen van de verkiezingsprogramma’s en de opvolgende regeerakkoorden over de periode 1986-2017 vergeleek, bleek dat beloofde lastenverlichtingen voor burgers in de regel niet volledig worden nagekomen en lastenverzwaringen voor bedrijven vaak niet doorgaan. Geldt dit ook voor dit coalitieakkoord van Rutte IV?

Grafiek 3 geeft de beleidsmatige lastenontwikkeling voor gezinnen weer. De lastenverlichting van € 1,4 miljard in het coalitieakkoord blijft achter, vooral als men kijkt naar de VVD (€ 9,4 miljard) en CDA (€ 5,6 miljard). De beloftes van D66 zijn lastig te vergelijken aangezien de partij het sociale zekerheids- en belastingstelsel volledig wilde omgooien. Maar het verschil is groot en duidelijk. Gezinnen krijgen € 11,4 miljard minder lastenverlichting dan het gewogen coalitiegemiddelde.

Grafiek 3: Beleidsmatige lasten van gezinnen in miljarden euro’s, 2025

De vervolgvraag is wat de beleidsmatige lastenontwikkeling voor bedrijven doet, volgens de CPB-doorrekening. Grafiek 4 geeft overtuigend weer dat de afgesproken stijging van € 1,3 miljard in het coalitieakkoord aanzienlijk achterblijft bij de beloftes van partijen. D66 beloofde € 13,5 miljard hogere lasten, ChristenUnie € 9,5 miljard, CDA € 3,5 miljard en VVD € 1,7 miljard. De lasten stijgen uiteindelijk minder dan bij de laagvlieger van de coalitie op dit gebied, de VVD. Bedrijven krijgen € 4,9 miljard minder lastenverzwaring dan het gewogen coalitiegemiddelde. Per saldo blijven de totale beleidsmatige lasten op macro-niveau overigens ongewijzigd ten opzichte van het basispad.

Grafiek 4: Beleidsmatige lasten van bedrijven in miljarden euro’s, 2025

Bij dit akkoord blijft zo de wetmatigheid in stand dat lastenverlichtingen voor burgers beduidend achterblijven bij gemiddelde verkiezingsbeloftes, net als lastenverzwaringen voor bedrijven. De aanzienlijke lastenverhogingen op vermogen en winst en op milieu die D66 (€ 15,3 en € 6,3 miljard) en in mindere mate ChristenUnie (€ 8,0 en € 5,2 miljard) wilden, haalden het regeerakkoord niet. Zo dalen de lasten op vermogen en winst met € 0,1 miljard.

Beoordeling

Mijn afdronk is dat VVD en CDA hun gevecht tegen hogere belastingen wonnen. Hoewel de inkomensongelijkheid daalt door het akkoord, vooral door het hogere minimumloon en gekoppeld de uitkeringen (behalve de AOW), pakt het bijvoorbeeld de vermogensongelijkheid niet aan. Mijn conclusie is dat vanuit macro-economisch perspectief aan de lastenkant van de rijksbegroting door de coalitie van Rutte IV is gekozen voor een praktische stand still, ondanks grote verkiezingsbeloftes tot belastingverhogingen voor bedrijven, vermogenden en vervuilers en lastenverlichting voor burgers in de campagne - vooral door D66 en ChristenUnie.

De verbeterde uitgangspositie van de staatsschuld, de lage rente en de politieke deadlock lijken de onderhandelaars tijdens deze langste formatie ooit ergens hebben doen besluiten tot een politieke ommezwaai: een radicale uitgaven- en investeringsinzet. Na deze uitruil poogt men de gewenste grote transities anders te bereiken, door de inzet van nieuwe fondsen als het Klimaat- en transitiefonds (€ 35 miljard) en het Stikstoffonds (€ 25 miljard) en het omgevormde, opgehoogde Mobiliteitsfonds (€ 7,5 miljard extra). Het is overduidelijk dat D66 en de ChristenUnie vergaand tegemoet zijn gekomen door VVD en CDA met veel extra geld voor bijvoorbeeld klimaat, onderwijs en sociale zekerheid. Het financieel kader van Rutte IV werd zo in historisch opzicht radiaal en uniek. Een stand still aan de belastingkant, een overdrive aan de uitgavenkant.

Wimar Bolhuis is universitair docent economie aan Universiteit Leiden. Hij is afgestudeerd als econoom, bestuurskundige en sociaal psycholoog en op 11 oktober 2018 gepromoveerd op het manuscript ‘Van Woord tot Akkoord; Een analyse van de partijkeuzes in CPB-doorrekeningen van verkiezingsprogramma’s en regeerakkoorden, 1986-2017’.