De EU in 2021: woelig en toch stabiel

Voor de Europese Unie was 2021 in bestuurlijk opzicht een tussenjaar,

ingeklemd tussen de voorzitterschappen van de twee belangrijkste lidstaten. Het Duitse voorzitterschap in de tweede helft van 2020 werd algemeen als een succes gezien. Van de Fransen, die in de eerste helft van 2022 aan de beurt zijn, wordt ook het een en ander verwacht. Dit gold in mindere mate voor de voortrekkers van 2021, Portugal en Slovenië. Bij kleinere landen is het verwachtingspatroon doorgaans lager en ontstaat er meer ruimte voor een eigen inbreng van de vaste voorzitter van de Europese Raad. Verder werd in 2021 rekening gehouden met een vertraging in de besluitvorming vanwege de Duitse en Franse verkiezingen (de laatste gepland voor april 2022). De bovengenoemde

Franse ambities zouden daar de komende maanden wel eens onder kunnen lijden. Toch was het afgelopen jaar betekenisvol voor de EU, vanwege een aantal markante ontwikkelingen, deels betrekking hebbend op personen, voor een ander deel op beleid.

Op persoonlijk vlak was er sprake van een aantreden en een afscheid. De opvolging van Donald Trump door Joe Biden als president van de Verenigde Staten bracht ontspanning teweeg in de trans-Atlantische verhoudingen. Biden sloeg onmiddellijk een geruststellend verzoenende, multilaterale toon aan in zijn eerste contacten met Brussel. Hoewel in de loop van het jaar de betrekkingen soms vertroebeld raakten, bijvoorbeeld bij de slecht voorbereide evacuatie uit Afghanistan en de plotselinge aankondiging van het AUKUS-pact tussen VS, VK en Australië, was er over het algemeen genomen sprake van herstel van vertrouwen.

Het afscheid betrof het laatste optreden van de Duitse Bondskanselier Angela Merkel in de Europese Raad, na een periode van ruim 16 jaar. Merkel was al enige tijd de langstzittende regeringsleider in de EU en met afstand de meest gerespecteerde. Zij maakte indruk vanwege haar dossierkennis, onderhandelingsvaardigheden (indien nodig lang tijdrekken), het vermogen om mensen en landen bij elkaar te brengen, alsmede het vermogen om op productieve wijze met Frankrijk samen te werken, ongeacht welke president daar aan de macht was. Merkel maakte naam als ‘compromismachine’, mede door haar bijzondere persoonlijkheid: bescheiden als het kan, doortastend als het moet. Na haar vertrek zijn Victor Orbán en Mark Rutte de langst­zittende regeringsleiders in de Europese Raad, bepaald geen vrienden van elkaar.

Als het gaat om beleid trokken drie dossiers het afgelopen jaar in het bijzonder de aandacht: COVID-19, klimaat en de rechtsstaat. Er waren uiteraard meer zaken van belang op de Europese agenda (bijvoorbeeld de gespannen relatie met Rusland en migratie-perikelen), maar genoemde drie vielen vooral in het oog en leidden tot uitgebreide discussies in de Europese Raad. Hierbij een korte terugblik op wat er speelde.

Ten eerste COVID-19: na de uitbraak van de Corona-crisis in het begin van 2020 ontstond er bij de lidstaten een toenemende bereidheid de Europese Commissie in te schakelen voor een gezamenlijke Europese aanpak. Dit betrof met name de ontwikkeling, productie en distributie van de Corona-vaccins. De poging tot coördinatie van vaccin-inkoop leidde in het voorjaar van 2021 echter tot een chaotische situatie. De procedure bleek te gecompliceerd: de Commissie moest behalve met de farmaceutische industrie ook onderhandelen met 27 elkaar beconcurrerende regeringen. Deze methode leidde tot vertraging, wat nog

eens verergerd werd door de tekort schietende leveringen van het AstraZeneca-vaccin. Commissievoorzitter Ursula von der Leyen moest toegeven dat er sprake was geweest van een ernstige onderschatting van de complexiteit van het probleem. Het Europese handelen stak pijnlijk af tegen de voortvarende wijze waarop het Verenigd Koninkrijk aan het vaccineren was geslagen. Na de moeizame Brexit greep premier Boris Johnson dit triomfantelijk aan om zich voor het thuisfront te profileren.

Kortom, de COVID-19 aanpak leidde niet tot de gedroomde Europese gezamenlijkheid. De positieve stemming van de zomer van 2020, na het overeenkomen van het Next Generation EU-fonds van 750 miljard euro, leek in het voorjaar van 2021 geheel te zijn verdwenen. Toch ebde de onvrede over het optreden van de EU ook weer verrassend snel weg, onder invloed van een aantal ontwikkelingen: 1) toen de vertraagde leveringen van vaccins eenmaal binnenkwamen, kwam het vaccineren van burgers snel op gang, en werd de aandacht verplaatst vanuit Brussel naar de lidstaten; 2) onder leiding van de Commissie kwam in de zomer van 2021 een internationaal vaccinatiebewijs tot stand, waardoor het reizen binnen de EU zich in de vakantieperiode voortvarend kon ontwikkelen; en 3) de economische schade van de ‘lock downs’ in de lidstaten bleek minder groot dan aanvankelijk gevreesd.

Het tweede belangrijke agendapunt van 2021 betrof het klimaat. In december 2020 had de Europese Raad besloten tot de ambitieuze CO2 emissie-reductie doelstelling van 55% in 2030. In 2050 zou Europa het eerste klimaatneutrale continent moeten worden. Onder leiding van de verantwoordelijke Commissaris Frans Timmermans werd een routekaart uitgestippeld om de Europese Green Deal een feit te maken. Als onderdeel hiervan werd in juli 2021 een groot pakket van maatregelen gepubliceerd, genaamd ‘Fit for 55’, waarmee de doelstellingen gehaald moeten worden. Fossiele brandstoffen worden gefaseerd duurder en er mogen vanaf 2035 geen benzineauto’s meer gemaakt worden. Ook moet het Europees systeem van emissiehandel (ETS) versterkt worden. In november 2021 werden de maatregelen uitgebreid met voorstellen om ontbossing tegen te gaan, afvalverwerking te verduurzamen en de bodem weer gezond te maken. EU-lidstaten en het Europees Parlement moeten de maatregelen nog goedkeuren. Tegenstand wordt vooral verwacht van Polen, Hongarije en Tsjechië, die forse financiële compensaties vragen, omdat hun economie nog grotendeels op steenkool draait.

Tenslotte de rechtsstaatproblematiek. De EU kwam in juni in stevige aanvaring met premier Orbán van Hongarije vanwege een omstreden wet die het Hongaarse scholen verbiedt voorlichting te geven over homo- en transseksualiteit. En vervolgens kwamen in oktober de al bestaande spanningen met de Poolse regering tot een hoogtepunt, nadat Warschau had verordonneerd dat bij de benoeming van rechters in Polen het nationale recht boven het Europese recht uitgaat. De Europese Raad reageerde in beide gevallen verontwaardigd maar ook verdeeld: sommige regeringsleiders, onder wie Rutte, wensten schorsing van het stemrecht van de twee lidstaten (op basis van Art. 7 VEU) of in elk geval weigering van betalingen uit het EU-Herstelfonds; andere leiders (zoals Merkel en Macron) prefereerden een bredere discussie om via overleg tot een akkoord te komen. Onlangs, in begin december, is in een advies aan het Europees Hof aangegeven dat de Europese Commissie rechtsstatelijke voorwaarden mag stellen aan de uitbetaling van EU-subsidies (zoals Corona-steun). De kans neemt hierdoor toe dat de ‘rechtsstaattoets’ spoedig van kracht wordt, waardoor de politieke druk op de Commissie groter zal worden om gelden bestemd voor Polen en Hongarije in te houden.

Door dit alles beleefde de Europese Unie een woelig jaar, waarbij de tegenstellingen tussen West- en Oost-Europa regelmatig tot grote spanningen leidden. Daarnaast betekent het afscheid van de verbindende Merkel een aderlating voor de EU. Toch moeten we ervoor oppassen de conflicten in de Unie al te zeer uit te vergroten. Wie de Europese media op de voet volgt, krijgt wel eens de indruk dat de Europese integratie op haar achterste benen loopt en de EU spoedig zal imploderen. Dit doet onrecht aan de stabiele bestuurslaag die er in de afgelopen zeventig jaar op transnationaal niveau is ontstaan. Dat het onze Oosterburen gelukt is in enkele weken tijd een naar verwachting solide regeringscoalitie tot stand te brengen, draagt eens te meer een belofte van continuïteit in zich.

Prof. dr. Jan van der Harst is hoogleraar Geschiedenis en Theorie van de Europese Integratie aan de Rijksuniversiteit Groningen.