Opnieuw burgeroorlog in Bosnië-Herzegovina? Een nieuwe rol voor de Hoge Vertegenwoordiger van de EU is nodig

Het grote probleem van de Europese Unie is nu gelegen op de Balkan. Ook de problemen van de EU met landen als Polen en Hongarije zijn zeer ernstig, maar verhouden zich absoluut niet tot de problemen die de EU heeft met de Balkan en met name met Bosnië-Herzegovina. In Bosnië-Herzegovina dreigt een nieuwe burgeroorlog die ook andere landen op de Balkan mee kan trekken (en mogelijkerwijs ook Rusland). De nieuwe Hoge Vertegenwoordiger (waarover hieronder meer) waarschuwt hier in zijn eerste bericht aan de Verenigde Naties uitdrukkelijk voor. De Bosnische Serviërs lijken zich voor te bereiden op een eigen leger door omvorming van de eigen politiemacht. Alle seinen staan nu op rood. En het is vooral de Europese Unie die nu aan zet is om deling van Bosnië-Herzegovina te voorkomen na een eventuele mogelijkerwijs, of waarschijnlijke, nieuwe bloedige burgeroorlog. Anders dan bij de burgeroorlog uit de jaren ’90 ligt het niet meer voor de hand dat de Amerikanen zullen ingrijpen.

Het grootste probleem voor de EU: zuidoost Europa

Bosnië-Herzegovina, Kosovo, Servië en Montenegro zijn geen lid van de Europese Unie, maar zouden mogelijkerwijs op termijn wel toe kunnen treden tot de Europese Unie. Op termijn is dan nog zeer zwak uitgedrukt. Er zullen grote wonderen moeten geschieden willen deze vier landen kunnen toetreden tot de Europese Unie. Maar ook al zijn deze landen (nog) geen lid van de Europese Unie, de Europese Unie heeft een grote verantwoordelijkheid voor het democratische en rechtsstatelijke gehalte van deze landen. De Europese Unie heeft wel (financiële) middelen. Maar ook deze instrumenten leveren tot op heden weinig resultaat op. Het is volstrekt duidelijk dat de VS zich niet meer gaan bemoeien met de situatie in Zuidoost Europa. De Europese Unie zal moeten handelen.

Een nieuwe oorlog in Europa: ondenkbaar?

Een oorlog binnen Europa lijkt op het eerste gezicht ver weg, maar de gruwelen is Bosnië en Kosovo met meer dan 100.000 doden in de jaren negentig doen ons beseffen dat het een belangrijke opgave is voor de Europese Unie is om nieuwe oorlogen op het Europese continent te voorkomen. Zonder steun van de VS. Het is aan de Europese Unie om de ontwikkelingen in de goede richting om te buigen. De tekenen zijn helaas niet gunstig. Ook een heldere strategie van de Europese Unie ontbreekt. Alle hoop van de EU lijkt gericht te zijn op nieuwe generaties in Bosnië. Maar de ontwikkelingen in Bosnië-Herzegovina zijn ook decennia na de gruwelijke burgeroorlog nog niet hoopgevend. De nationalistische partijen die de burgeroorlog zijn gestart hebben nog steeds in belangrijke mate de macht, met name in het Servische deel van Bosnië-Herzegovina, maar zeker ook in de andere landen op de Balkan. Dat er in Srebrenica een genocide heeft plaats gevonden wordt door vele prominente Servische politici ontkent. Ook nieuwe (burger) oorlogen op de Balkan kunnen niet worden uitgesloten. Een diep trieste constatering.

Hoe dient de EU met deze dreiging om te gaan om te gaan?

De belangrijkste vraag is dan ook hoe de Europese Unie de ontwikkelingen in (met name) Bosnië kan sturen. Lang is gedacht dat lidmaatschap van de Europese Unie een belangrijke worst is die Oost en Zuidoost Europese landen voorgehouden kan worden. En dat deze landen zich keurig zouden gaan houden aan de Europese democratische en rechtsstatelijke normen. Uit de voorbeelden van Polen en Hongarije is duidelijk geworden dat deze landen, eenmaal lid van de Europese Unie, zich niet houden aan de Europese normen. Procedures voor het Europese Hof en eventuele stopzetting van de miljarden subsidies volgen. Voor landen die, zoals Bosnië, nog in de toetredingsprocedure zijn is het nog veel lastiger. Zelfs vele tientallen miljarden aan subsidies lijken niet te helpen. Als Polen en Hongarije door de Europese Unie niet of nauwelijks in het gareel gebracht kunnen worden hoe dan met de Balkan landen?

Hoe als EU met deze dreiging om te gaan toegespitst op Bosnië-Herzegovina?

Maar hoe nu om te gaan als Europese Unie met Bosnië? Het eerlijke (ongenuanceerde) antwoord is dat de Europese Unie, ondanks de vele gepubliceerde rapporten, het niet weet. Opvallend genoeg is het voornaamste instrument van de Europese Unie, de Hoge Vertegenwoordiger en zijn bureau (het Office of the High Representative). Formeel is deze Hoge Vertegenwoordiger, de hoge vertegenwoordiger van de partijen die het Dayton akkoord (1995) hebben gesloten. Voor alle duidelijkheid, de Hoge Vertegenwoordiger is tot nu toe altijd iemand geweest met de nationaliteit van een lidstaat van de Europese Unie en geen persoon met de Bosnische nationaliteit. Deze hoge vertegenwoordiger heeft, gezien de Dayton akkoorden, nauwelijks formele bevoegdheden heeft. Sinds de Dayton akkoorden heeft de Hoge Vertegenwoordiger zich ontwikkeld tot een soort Onderkoning die op centraal niveau de uiteindelijke beslissingen neemt en in feite het land bijeen houdt. De Hoge Vertegenwoordiger heeft, bijvoorbeeld, kentekenplaten voor auto’s en de nationale vlag ontworpen en dwingend opgelegd. De Bosnische partijen konden het hierover niet eens worden vanwege de hoge symbolische waarde. Hij heeft zelfs in het verleden de Bosnisch-Servische president ontslagen evenals Bosnische rechters en andere functionarissen. Onlangs heeft de langstzittende Hoge Vertegenwoordiger (Valentin Inzko, 2009-2021; in augustus 2021 opgevolgd door Christiaan Schmidt) een wet (!) opgelegd die het ontkennen van de genocide strafbaar maakt. Alhoewel de basis voor deze bevoegdheden volledig lijkt te ontbreken in het Dayton akkoord en de Bosnische Grondwet, hebben internationale conferenties en het Bosnische Constitutionele Hof deze bevoegdheden wel in het leven geroepen dan wel juridisch geaccepteerd.

Hoe verder met de Hoge Vertegenwoordiger en de EU?

Het opvallende van de afgelopen decennia is dat het gezag en de opgelegde maatregelen van de Hoge Vertegenwoordiger toch min of meer worden geaccepteerd door de verschillende (deels nationalistische partijen). Of dit ook het geval zal zijn bij de recente wet om het ontkennen van genocide strafbaar te maken, is een grote vraag. En uiteraard speelt de handhaving daarbij een belangrijke vraag. Maar het is duidelijk dat de Hoge Vertegenwoordiger het land min of meer samen houdt en op de achtergrond feitelijk (uiteindelijk) regeert. Feitelijk is de Hoge Vertegenwoordiger een hoge vertegenwoordiger van de EU, al mag dat niet zo worden gesteld. Feitelijk benoemt de EU de Hoge Vertegenwoordiger en stuurt hem aan. Dit impliceert dat de EU via de Hoge Vertegenwoordiger een belangrijke bron van invloed heeft op de Bosnische situatie, naast uiteraard de vele miljarden aan subsidies die de EU verstrekt. De situatie in Polen (de Poolse minister-president heeft recent zelfs gedreigd met een derde wereldoorlog!), in Hongarije, en zeer zeker de situatie in Zuid-Oost Europa, maken duidelijk dat het verstrekken van vele miljarden er nog niet toe leidt dat deze landen de democratische rechtsstaat respecteren. Het besef dat dit niet volledig werkt in Bosnië-Herzegovina is ook al heel lang doorgedrongen tot Brussel en Straatsburg. Blijft over de Hoge Vertegenwoordiger. Lang is de EU er vanuit gegaan dat de Hoge Vertegenwoordiger opgeheven moest worden. Langzamerhand is het besef doorgedrongen dat dit een uiterst gevaarlijke strategie zou zijn, met mogelijkerwijs een nieuwe afschuwelijke burgeroorlog in Zuid-Oost Europa. De ‘strategie’ van de EU, hoewel uiteraard zo nooit formeel naar voren gebracht, is zo door te blijven ‘modderen’.

Doormodderen of een nieuwe strategie?

Wat betekent ‘doormodderen’ nu voor de EU? De strategie om Zuidoost Europese landen zo snel mogelijk formeel te laten toetreden lijkt verlaten te zijn. De ervaring met landen zoals Polen liggen de EU zeer zwaar op de maag. Bosnië-Herzegovina als feitelijk protectoraat van de EU is ook evident in strijd met de democratisch-rechtsstatelijke waarden van de EU.

De verlokkingen van de toetreding en de vele miljarden lijken niet altijd voldoende om te leiden tot een democratische rechtsstaat. Dat dit zou gelden voor een land als Bosnië-Herzegovina lijkt evident. En moet de Hoge Vertegenwoordiger worden afgeschaft? Het ‘doormodderen’ lijkt de formele strategie van de EU te zijn. De enige andere denkbare strategie zou kunnen zijn het opnieuw trekken van de grenzen op de Balkan. De EU en de meeste andere ‘leden’ van de ‘internationale gemeenschap’ zijn daar pertinent op tegen. Het zou ook een doos van Pandora kunnen openen. Wat betekent het ‘doormodderen’ als enige strategie dan? Voor de EU zal dit betekenen het financieel blijven ondersteunen en het behouden van de Hoge Vertegenwoordiger. En vooral de hoop op nieuwe generaties die het nationalisme van zich werpen en kiezen voor partijen die de eenheid van Bosnië-Herzegovina hoog in het vaandel hebben. Dit zou nog verschillende decennia van het bestaan van de Hoge Vertegenwoordiger kunnen betekenen. Een goed alternatief lijkt ondenkbaar. Maar de recente ontwikkelingen in Bosnië-Herzegovina maken duidelijk dat zelfs het ‘doormodderen’ niet voldoende lijkt. De Bosnische Serviërs lijken steeds meer af te koersen op afscheiding en zich gesteund voelen door ‘vrienden’ als Servië en Rusland. De Hoge Vertegenwoordiger zal steeds robuster moeten optreden. Het versterken van de slagkracht van de Hoge Vertegenwoordiger door de EU is dan ook noodzakelijk. Dat kan alleen, niet enkel door het budget van de Hoge Vertegenwoordiger te vergroten, maar vooral ook door een steviger militaire aanwezigheid. De huidige militaire aanwezigheid van de EU is hooguit symbolisch.

Gerrit Dijkstra is verbonden aan de faculteit bestuurskunde van de Universiteit Leiden. Jos Raadschelders is verbonden aan de Ohio State University (USA).