Polen en de zwakten van de EU

Dat het nemen van besluiten die het spel veranderen de Europese Unie niet gemakkelijk afgaat is al even lang bekend als de Unie bestaat en trouwens ook haar voorganger, de Europese Gemeenschappen. De Unie is immers een voortdurend experiment om nationale staten in hun eigenheid te beschermen en integratie van economische en sociale systemen tegelijk tot stand te brengen.

Dat experiment, of die reeks van voortgaande experimenten, duurt nu zo’n kleine zeventig jaar. Achteruit kijkend moet worden gezegd dat er veel mee is bereikt: vrede in Europa, een einde aan levensgevaarlijke grensdisputen, sterke en veerkrachtige economieën. Opvallend is dat er dreigende crises nodig zijn om er de vaart weer in te krijgen. Tegelijkertijd functioneert de Unie in crises juist het meest effectief.

In meer dan een opzicht heeft zodoende de Europese Unie – het is al vaker geconstateerd - de trekken van een ‘pacificatiedemocratie’, zoals die door Arend Lijphart voor het eerst is omschreven in zijn beroemde boek over de democratie in Nederland1). Het is een democratie die het moet hebben van ‘grand coalitions’ in plaats van eenvoudige meerderheden; die het meeste succes heeft als zij vraagstukken weet te ‘depolitiseren’ of als zij middelen naar evenredigheid kan verdelen; waar crises stimuleren tot ‘topconferenties’, die in beslotenheid problemen oplossen. Een pacificatiedemocratie ontleent haar kracht aan het overkoepelende compromis. Beetje saai is het allemaal wel, maar het functioneert, meestal ook met duurzame resultaten.

Veel van wat hier wordt omschreven als kenmerkend voor de pacificatiedemocratie (of met de internationale term: ‘consociational democracy’) gaat ook op voor de Europese samenwerking. Vraagstukken moeten eerst worden gedepolitiseerd voordat een oplossing mogelijk is; crises werken daarbij productief in plaats van desintegrerend. Gewone meerderheden hebben er niet alleen formeel geen waarde, maar je kan er ook materieel niets mee. Naar evenredigheid middelen verdelen lost veel potentieel ongenoegen op. De grote leiders van de Europese Unie zijn dan ook degenen die zin hebben voor het compromis en juist daarin hun inventiviteit demonstreren.

In dat opzicht heeft de Unie, juist in moeilijke tijden, veel baat gehad bij het optreden van de Duitse Bondskanselier, Angela Merkel, door de Luxemburgse premier Bettel onlangs betiteld als ‘Kompromissmachine’. Overigens speelde daarin ook haar langdurige ervaring in de Europese Raad mee. In internationale gezelschappen wordt invloed voor een belangrijk deel immers bepaald door de (lange) duur van het deelnemerschap.

In deze beide opzichten won Merkel het van haar Franse tegenspelers: die zijn meer van de sterke posities dan van het compromis. Ondanks een Franse grondwet die op continuïteit is gebouwd, moest Angela Merkel in haar zestien jaar bovendien optrekken met vier nogal diverse Franse presidenten (Chirac, Sarkozy, Hollande en Macron)2).

De consociational democracy heeft echter niet alleen sterke kanten, zoals wij uit onze Nederlandse ervaring weten. Zij is nogal traag van karakter; compromissen zijn soms tamelijk onnavolgbaar en vooral weinig stimulerend; tegenstellingen kunnen geruime tijd verlammend werken. Maar vooral, het bestel is slecht toegerust voor ‘digitale besluiten’. Als op problemen weinig andere antwoorden mogelijk zijn dan ronduit ‘ja’ of ‘neen’, dan is de consociational democracy onthand en krachteloos. De Nederlandse democratie wist zich daarom geen raad met de dekolonisatie van Indonesië en later Nieuw-Guinea3). Ook constitutionele keuzes stellen daarom het bestel voor schier onneembare barrières.

De Europese Unie vertoont soortgelijke zwakten: haar traagheid, bij voorbeeld, en soms deprimerende compromissen. Zij weet vervolgens geen raad met de gevaarlijke inbreuken op fundamentele rechtsstatelijke waarden, zoals die nu plaatsvinden in Polen en Hongarije, en die ‘digitaal’ handelen vergen. Het probleem zou geringer zijn geweest, als bij de eerste misslagen van de Hongaarse premier Orban aanstonds was ingegrepen, maar zowel de Commissie als de regeringsleiders lieten de zaak sloffen. Nu zijn zowel jegens Polen als Hongarije sterke ingrepen nodig, maar die blijken van een verdeelde Unie te veel gevraagd. Wat ook geldt voor het vraagstuk van de migratie, die ook digitale beslissingen vereist.

Alleen het Europese Parlement blijkt in staat de rug recht te houden, in beide kwesties. Daar moet de bewaking van de democratische rechtsstaat blijkbaar vandaan komen. Het zal van de parlementariërs waarschijnlijk ijzeren volharding vergen. Maar, het gaat dan ook om de kernwaarden van de Europese Unie.

Deze column wordt opgedragen aan de nagedachtenis van een oude vriend en inspirator, Nicolas Cramer, die vond dat ik meer over Europa moest schrijven.

• 1) 

  Arend Lijphart, Verzuiling, pacificatie en kentering in de Nederlandse politiek, Amsterdam: DeBussy 1968.
• 2) 

  Jan Werts attendeerde op deze paradox in zijn Europese rubriek voor de site van het Montesquieu Instituut en Europa Nu: ‘Verdeeld Europa in verlammende gezagscrisis’, 31 oktober 2021. In een eerdere aflevering had hij al een fraai overzicht geleverd van de door Angela Merkel bewerkstelligde Europese compromissen: ‘Hoe Angela Merkel al jaren heel Europa domineert’, Europa Nu, 25 mei 2021.
• 3) 

  Arend Lijphart schreef er zijn proefschrift over: The Trauma of Decolonization: The Dutch and West New Guinea, New Haven/London: Yale University Press 1966.

Deze column verschreen oorspronkelijk op Parlement.com