Oude grondwet, nieuwe politiek: de actualiteit van conventie en staatsrecht

Ongeschreven regels, zogeheten conventies, functioneren als de belangrijkste regulerende instituties in cruciale parlementaire aangelegenheden, zoals de kabinetsformatie en de relatie tussen de Tweede Kamer en de regering.

Maar hoe werken regels die niet zwart-op-wit terug te vinden zijn? En waarom zouden politici zich aan bestaande conventies houden als deze niet in hun voordeel werken? En wat is de dynamiek tussen staatsrecht en conventies in andere landen?

Gert-Jan Geertjes promoveerde op dit onderwerp en ging in het volgende interview met het Montesquieu Instituut dieper op deze vragen in.

Je promotieonderzoek richt zich op de dynamiek tussen staatsrecht en conventies. Wat zijn conventies en wat voor rol spelen ze in de Nederlandse politiek?

Conventies zijn ongeschreven regels die flexibel zijn. Binnen de politiek reguleren ze processen waar het geschreven staatsrecht niks of weinig over zegt. In de Nederlandse politiek is er dan ook een grote rol weggelegd voor conventies: de grondwettelijke regels die betrekking hebben op de verhoudingen binnen en tussen regering en parlement zijn, op enkele wijzigingen na, hetzelfde gebleven sinds 1848. De politieke situatie is echter wel veranderd. Denk daarbij aan de groeiende staatstaak van de Nederlandse overheid, het ontstaan van partijen, de versplintering van het politieke landschap, en globalisering.

De discrepantie tussen het statische staatsrecht en het flexibele politieke landschap brengt de centrale vraag van mijn onderzoek naar voren: wat is de rol van ongeschreven regels, conventies, in het overbruggen van de eerder genoemde discrepantie?

De conclusie is dat conventies de kern van ons parlementaire stelsel vormen. De vertrouwensregel is bijvoorbeeld een belangrijke institutie die als leidraad fungeert in de interactie tussen de Tweede Kamer en de regering. Maar die regel is niet terug te vinden in de Grondwet, hij is een conventie! Datzelfde geldt voor de ongeschreven regels omtrent het formatieproces.

Je hebt voor dit onderzoek gekeken naar twee landen: Nederland en het Verenigd Koninkrijk. Heb je grote verschillen of overeenkomsten gevonden in de rol van conventies in het staatsrecht van deze landen?

Jazeker. Het vergelijkend aspect van mijn onderzoek onderstreept het feit dat conventies functioneren als oplossing voor situaties die zijn ontstaan door de beperkte reikwijdte van het staatsrecht in combinatie met het alsmaar veranderende politieke landschap. Het staatsrecht van zowel Nederland als het Verenigd Koninkrijk biedt de nodige ruimte voor het ontstaan van conventies. Zo heeft het Verenigd Koninkrijk geen gecodificeerde Grondwet en Nederland een oude Grondwet.

Om de politieke processen dan toch te kunnen reguleren zijn veel conventies nodig. Daarnaast zijn beide landen monarchieën waar de macht van de koning, ten faveure van het parlement, door middel van ongeschreven regels afneemt. Het Cabinet en de positie van Prime-Minister zijn de belangrijkste nieuwe organen die dat ontstane machtsvacuüm opvullen in het Verenigd Koninkrijk, terwijl hun positie nooit is uitgewerkt in geschreven regels.

Ook in Nederland ontstonden de ambten van de ministerraad en minister-president zo op een geleidelijke wijze. In 1983 hebben die organen pas een plaats gekregen in de Grondwet.

Maar er zijn ook belangrijke verschillen tussen beide landen. In de door mij onderzochte landen hangt hun functie vaak samen met het kiesstelsel van een land. Zo heeft het Verenigd Koninkrijk een meerderheidsstelsel bij de verkiezingen voor het Lagerhuis-, en volgt uit een conventie dat de winnende partij in beginsel de minister-president mag aanleveren. Zo versterkt de conventie de meerderheidscultuur in het Verenigd Koninkrijk. Daarentegen accentueren conventies in Nederland een politieke minderhedencultuur.

Die cultuur vindt haar oorsprong in het kiesstelsel van evenredige vertegenwoordiging, waardoor een groot aantal verschillende politieke partijen relatief makkelijk een zetel kan verkrijgen in het parlement. Om dan te regeren is coalitievorming nodig, waarbij verschillende partijen de macht met elkaar moeten delen. En de conventies in Nederland zorgen ervoor dat alle fracties mee kunnen doen aan het proces van coalitievorming.

Conventies benadrukken dus de aanwezige politieke cultuur in een process waar weinig geschreven regels als regulerend middel functioneren, zoals regeringsvorming. Dat verschil is goed zichtbaar tussen het Verenigd Koninkrijk en Nederland.

Hoe ontstaan conventies en waarom hebben politici een belang om conventies levend te houden?

Simpel gezegd, conventies ontstaan om dat ze een belangrijke rol vervullen voor politici. John Griffith stelde: If it works, it is constitutional.

Politici vinden conventies niet per se belangrijk als waarde. Hun doel is om zich tot elkaar te verhouden en samen te werken om politiek te kunnen bedrijven. Conventies maken dat mogelijk omdat ze een soort voorspelbaarheid geven aan de politiek. Als de verkenner in de kabinetsformatie bijvoorbeeld één partij niet uitnodigt voor de formatiegesprekken, kan dat bij de volgende kabinetsformatie als een boemerang terugkomen voor de andere partijen in toekomstige situaties.

Daarom is er de conventie dat de informateur onpartijdig is en iedereen de kans geeft om mee te praten. Er zijn dus niet per se morele beweegredenen die conventies levend houden, vooral politieke wetmatigheden zorgen daarvoor.

Maken conventies politiek makkelijker?

Ja en nee. Politici zijn gebaat bij een grote hoeveelheid autonomie en figuurlijke ruimte om in te manoeuvreren, dat maakt het politieke spel makkelijker. Conventies verschaffen hen die benodigdheden. Dat kunnen burgers ook toestaan omdat de gekozen volksvertegenwoordigers een democratisch mandaat hebben. Zo kunnen politici ingewikkelde problemen om een informele manier op lossen, met een blik op wat gewoonlijk wordt gedaan en op wat de situatie vereist.

Maar conventies kunnen politiek bedrijven ook moeilijk maken omdat zij niet beschrijven hoe het er in de politiek precies aan toe moet gaan. Dat probleem kwam in de afgelopen maanden naar voren tijdens de kabinetsformatie van dit jaar: het duurde lang voordat uiteindelijk de impasse in de formatie van dit jaar doorbroken. In Israël is er bijvoorbeeld geschreven staatsrecht dat bepaalt dat het formatieproces een bepaalde tijd mag duren, anders worden verkiezingen opnieuw uitgeschreven. Nederland kent niet een dergelijke regel.

Nederlandse politiek is veel veranderd ten opzichte van het moment waarop de Grondwet is opgesteld. Hebben de conventies van vroeger dan nog vat op de politiek van vandaag?

Veel conventies zijn nog altijd relevant. Ik heb één conventie uit 1868 gevonden die niet meer relevant is, namelijk dat een bewindspersoon de Kamer niet twee keer kan ontbinden vanwege dezelfde reden. Dit is alleen handig in een overzichtelijk politiek landschap met een beperkt aantal partijen, waar men na het ontbinden van de Kamer en gehouden verkiezingen kan vaststellen of een 'links' dan wel een 'rechts' blok de Kamermeerderheid heeft.

In het Verenigd Koninkrijk is dat het geval en minister-president Boris Johnson heeft daar al gebruik van gemaakt door het House of Commons te ontbinden toen hij vond dat er te weinig steun was voor Brexit.

In Nederland is de uitslag van een verkiezingen moeilijk te interpreteren: Heeft links of rechts gewonnen? Welke partijen kunnen en willen een coalitie vormen? Wie sluit elkaar uit? Dat soort vragen creeëren verschillende meningen, waardoor het niet praktisch is voor de regering om de Kamer uit eigen beweging te ontbinden.

Wat voor rol spelen conventies in het vormen en veranderen van een bestuurscultuur?

De rol is, naar mijn mening, beperkt aangezien conventies gaten dichten in het staatsrecht en verhoudingen organiseren waar het staatsrecht dat niet doet. De bestuurscultuur staat buiten het staatsrecht en betreft vraagstukken over de vorm van de politiek en de waarden die belangrijk worden gevonden. Het staatsrecht laat in het midden welke waarden moeten prevaleren.

Wel heb ik mij in toenemende mate verbijsterd over de veronachtzaming van het staatsrecht door de regering en het parlement. Dit is eigenlijk meer een algemeen punt maar toch iets waar ik mij meer bewust van ben geworden door dit onderzoek. De recente commotie omtrent de dubbelfuncties van staatssecretarissen en Kamerleden is daar een goed voorbeeld van.

Wat minder mensen weten is dat de wijze waarop staatssecretarissen worden benoemd sinds de jaren 70 afwijkt van de oorsprong van de functie. De staatssecretaris werd normaal gesproken aangesteld door de minister om een specifieke taak op zich te nemen. De minister had een grote mate van autonomie in dat proces. Maar sinds de jaren 70 worden staatssecretarissen gebruikt tijdens formatieonderhandelingen. Dat is in strijd met artikel 64, tweede lid van de Grondwet, dat stelt: een staatssecretaris wordt aangesteld, als de minister het nodig acht.

Maar politici zijn geen juristen die zich bij elke actie afvragen wat wel en niet mag. Nu wordt het veronachtzamen van de grondwet echter steeds vaker in het politieke debat opgemerkt. Wellicht zal de bewustwording over de gelding van de Grondwet daardoor te verbeteren. Daarom is het mogelijk en ik hoop ik dat de wal het schip zal keren.

Gert-Jan Geertjes is universitair docent staatsrecht aan de Universiteit Leiden. Hij focust zich op de geschiedenis en methode van het (staats)rechtswetenschap en op institutionele vraagstukken, in het bijzonder ten aanzien van niet-rechterlijke actoren. Zijn proefschrift is getiteld 'Staatsrecht en conventie in Nederland en het Verenigd Koninkrijk'.