Regeren met een demissionaire status: ‘het land moet door’

Wie zich rekenschap geeft van de soms langdurige kabinetsformaties en het geregeld ontstaan van tussentijdse crises, zal er niet vreemd van opkijken dat kabinetten vaak nogal geruime tijd demissionair zijn.

Bovendien traden er soms (interim)kabinetten op, waarvan de zittingsduur begrenst was door vervroegde verkiezingen. Het kabinet-Zijlstra in 1966, het derde kabinet-Van Agt in 1982 en het derde kabinet-Balkenende in 2006 bijvoorbeeld. Die kabinetten waren formeel niet demissionair, maar materieel gezien wel. Demissionair betekent feitelijk immers dat een kabinet niet meer kan dreigen met opstappen en verkiezingen. Die toestand eindigt pas na formatie van een nieuw kabinet.

In het parlement is na het ontstaan van een kabinetscrisis meer dan eens gedebatteerd over de reikwijdte van de demissionaire status en de gevolgen voor het functioneren van het kabinet¹⁾. De sinds 1972 bestaande conventie dat er pas na verkiezingen vorming van een nieuw kabinet plaatsvindt, speelt daarbij een belangrijke rol. In 1977, na de val het kabinet-Den Uyl, werd verder besloten dat ook een demissionair kabinet tot Kamerontbinding mag overgaan. Vorming van een interimkabinet is na een crisis dus niet altijd nodig.

Het is dan ook niet gek dat demissionaire kabinetten vaak belangrijke beslissingen moesten nemen en ook namen. Het opstellen van de begroting is zelfs wettelijk voorgeschreven, omdat die op Prinsjesdag moet worden gepresenteerd (artikel 105 GW).

Noodzaak en pragmatisch handelen kunnen botsen met de staatsrechtelijke conventie dat een demissionair kabinet terughoudend moet zijn. Bovendien kan ook een (formeel of materieel) demissionair kabinet zich van een meerderheid verzekeren, door afspraken te maken met (eerdere) oppositiefracties.

Toen het in 2012 tot een breuk was gekomen tussen kabinet-Rutte I en gedoogpartner PVV regeerde dat kabinet niet alleen verder', maar zocht het nadrukkelijk naar een Kamermeerderheid voor het opstellen van de begroting voor 2013. Dat moest ook wel vanwege de eisen die de EU op dat punt stelt. Dat mondde uit in het Lenteakkoord, waarbij D66, GroenLinks en ChristenUnie zich aansloten. Pas na de formatie van Rutte II (VVD en PvdA) werden enkele afspraken uit dat akkoord teruggedraaid.

Ook in 1989 en 2006 (val kabinet in mei) en 2010 (val kabinet in februari) ging de begrotingsvoorbereiding gewoon door en presenteerde het demissionaire kabinet de begroting. Dat was evenzeer het geval in diverse verkiezingsjaren (1981, 1986, 1994, 1998, 2002, 2017).

Een opvolgend kabinet kwam in enkele gevallen met ingrijpende wijzigingen op die begroting, maar soms geschiedde dat pas bij de Voorjaarsnota. Het ombuigingsbeleid van het eerste kabinet-Van Agt kreeg pas ruim een half jaar na zijn aantreden vorm in de nota Bestek'81. In 1982 nam het kabinet-Lubbers I wel direct besluiten over het inkomensbeleid en de sociale zekerheid, maar de bezuinigingen bij ministeries werden pas later doorgevoerd.

Soms geldt dat de loop der dingen een kabinet dwingt besluiten te nemen, soms blijkt 'doorregeren' niet op bezwaren van een Kamermeerderheid te stuiten. Ingrijpende beleidswijzigingen, met de bijbehorende budgettaire consequenties, bleven als regel wel uit tijdens de demissionaire periode.

Het eerste kabinet-Balkenende regeerde na zijn val in het najaar van 2002 'gewoon' door, waarin onder meer het besluit viel over de niet-militaire steun aan de inval in Irak en verder de deelname aan de Conventie over de Europese Grondwet en de kwestie-Margaritha werden afgehandeld. Ook werd in die fase het rapport van de enquêtecommissie bouwfraude besproken.

Het land moet worden bestuurd, inclusief de daarbij het vaststellen van de daarvoor benodigde middelen. Bijsturen van beleid kost sowieso tijd, waarbij de vergelijking met een mammoettanker die maar moeilijk van koers verandert, treffend is. Dat alles is vooral de bevestiging dat er veel meer continuïteit in het landsbestuur zit, dan mogelijk wordt verondersteld. Demissionair levert niet zozeer stilstand op, maar wel vertraging.

• 1) 

  Bijvoorbeeld in de Eerste Kamer: interpellatie-Lycklama/De Boer/Schuyer in 2002

Prof. dr. Bert van den Braak is onderzoeker bij PDC en hoogleraar parlementaire geschiedenis aan de Universiteit van Maastricht.